חזרה לעמוד הראשי | פסיקת בית המשפט העליון | בג"ץ 7755/14 צלול-עמותה לאיכות הסביבה נ. הממונה על
קטגוריות: משפט פלילי

בג"ץ 7755/14 צלול-עמותה לאיכות הסביבה נ. הממונה על

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

לפני:  

כבוד הנשיאה מ' נאור

כבוד השופטת א' חיות

כבוד השופט י' דנציגר

העותרת:

צלול - עמותה לאיכות הסביבה

נ  ג  ד

המשיב:

הממונה על ענייני הנפט

התנגדות למתן צו על תנאי

תאריכי הישיבות:

ח' בשבט התשע"ו

ח' בתשרי התשע"ז      

(18.1.2016)

(10.10.2016)

בשם העותרת:

עו"ד חיה ארז

בשם המשיב:

עו"ד רן רוזנברג

פסק-דין

הנשיאה מ' נאור:

האם לאחר שנקבעה ערבות לבעל זכות מכוח חוק הנפט, התשי"ב-1952 מוסמך הממונה על פי החוק להפחיתה – זו השאלה העומדת לפנינו.

רקע

1. סעיף 57 לחוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן: החוק או חוק הנפט) קובע כי מתן רישיון או חזקה (להלן: זכות נפט) מותנה בהפקדת ערבון או ערבות על ידי המבקש. וזה נוסח הסעיף:

ערובה

(א) לא תינתן זכות נפט אלא אם נתן המבקש ערבון או ערבות, המתקבלים על הדעת והמניחים את דעתו של המנהל, כערובה לנזקים שייגרמו בפעולותיו עקב זכות הנפט ולהוצאות שהוא חייב לשלם לפי חוק זה.

(ב) המנהל רשאי בכל עת, לאחר הודעה למועצה, לדרוש מבעל זכות נפט לשנות או להגדיל, באופן המתקבל על הדעת, את הערובה שניתנה.

(ג) ...

(ד) ...

          

2. ביום 13.2.2014 פירסם משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים הנחיות בנושא הביטחונות מכוח סעיף 57 הנ"ל (להלן: ההנחיות). בהנחיות הוחלט כי מנגנון הערבויות יכלול כמה רבדים: ערבות בסיס (סעיפים 3-2; להלן: ערבות בסיס); ערבות נוספת שיהא צורך להפקיד לפני כל קידוח נפט (סעיף 4; להלן: ערבות נוספת); וערבות בגין חזקה (סעיף 6; להלן: ערבות חזקה). לצד זאת, נקבעו בהנחיות דרישות ביטוחיות שבהן יהא הכרח לעמוד. בין השאר, נוקבות ההנחיות בסכומי הערבויות וקובעות את התנאים שבהם מוסמך הממונה על ענייני הנפט (להלן: הממונה) לסטות מסכומים אלה.  

העתירה שלפנינו

3. העתירה שלפנינו מכוונת נגד ההנחיות, שלדעת העותרת אינן מספקות מענה ראוי לנזקים ולסיכונים הכרוכים בחיפושי ובקידוחי נפט. היא מבקשת כי נורה על ביטול ההוראות בהנחיות המאפשרות לממונה להקטין את סכומי הערבויות שנקבעו שם, בנימוק שהן "מזמינות" הפעלת לחצים על הממונה ושהן ניתנו בחוסר סמכות. לטענתה, לא קיימת הסמכה בחוק להפחית את סכומי הערבויות. העותרת טענה כי סמכות זו שבהנחיות עומדת בסתירה לסעיף 57(ב) לחוק, המאפשר על פי לשונו ותכליתו רק להגדיל את הערבויות ולא להפחיתן. בנוסף, לשיטתה, לא ניתן לראות בסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות) כמקור סמכות להפחתת הערבויות. בנוסף, טענה העותרת כי האיסור להפחית את גובה הערבות עולה בקנה אחד עם עליית הסיכונים לאורך חיי זכות הנפט. בהקשר זה סברה העותרת כי אין ממש בדוגמאות שהביא המשיב למקרים שבהם תידרש הפחתת הערבות והן מלמדות דווקא על חשיבותו של איסור הפחתת הערבויות.

עמדת המשיב

4. המשיב טען כי לא נפל כל פגם בהנחיות, וודאי לא פגם המצדיק התערבות שיפוטית, והזכיר כי לממונה שיקול דעת רחב בתחום זה הדורש מומחיות. הוא הצביע על שני מקורות סמכות להפחית את סכומי הערבויות: הראשון, סעיף 57(ב) לחוק הנפט. לטענתו, מהמילה "לשנות" נלמדת הסמכות להקטין את הערבויות וכך מתחייב גם לאור תכלית הסעיף. לדברי המשיב, זכות נפט עשויה להינתן לתקופות ארוכות מאד ויש לאפשר לממונה להפעיל סמכותו בנושא באופן דינמי ולהפחית את גובה הערבות כשיש הצדקה לכך, למשל: כאשר עלות תוכנית העבודה המשתנה מעת לעת ושלפיה נקבע סכום הערבות, תהא מינורית; כאשר היקף דליפת הנפט קטן משמעותית לאחר מיצוי שדה הנפט; כאשר הנזק הצפוי בגין המשימות הנדרשות קטן באופן יחסי לדוגמה בשל עיכוב בביצוע חלק משלבי תוכנית העבודה, שאז תידרש הפחתה של הערבות והתאמתה לשינוי בלוחות הזמנים, ולאחר מכן תידרש הגדלתה (לדוגמאות נוספות ראו סעיף 17 להודעת המשיב מיום 15.3.2016). לטענתו, פרשנות אחרת עלולה להוביל למצב בלתי סביר שבו הממונה ייאלץ לבחור בין החזקת מלוא הערבות בידיו לאורך כל תקופת זכות הנפט לבין השבתה במלואה. המשיב סבר כי סעיף 15 לחוק הפרשנות, המקנה לרשות סמכות כללית לשינוי הוראות מינהל, מהווה מקור סמכות נוסף להפחתת הערבויות. לדעתו, די בהסמכה כללית להפחית את הערבויות ולא נחוצה הסמכה מפורשת משום שהקטנת הערבות לא פוגעת בזכויות, ולהפך: אי-הפחתת הערובה עלולה בנסיבות מסוימות לפגוע באינטרסים של בעל זכות הנפט. בהמשך לכך הוא טען כי הציון המפורש בסעיף 57(ב) לחוק הנפט שלממונה נתונה סמכות להגדיל את הערבות, ולא רק לשנותה, נבע מכך שמדובר בפגיעה בזכויות, להבדיל מהמצב של הפחתת הערבות. המשיב טען עוד כי העותרת לא הוכיחה שהפחתת הערבויות תפגע בהגנה על הציבור מפני סיכונים סביבתיים והזכיר כי קיימים אמצעים נוספים להבטחת הכיסוי לנזקים אפשריים, בדגש על ביטוח. לבסוף הצהיר המשיב כי סמכות זו תופעל במשורה, בנסיבות חריגות שיירשמו וכי מצבת הערבויות לפי סעיף 57 לחוק תפורסם לציבור מדי שנה.

התפתחויות לאחר הגשת העתירה

5. ביום 18.1.2016 קיימנו דיון בעתירה שבסופו נתבקש המשיב להגיש הודעה מעדכנת בשאלה האם לאחר שנקבעה ערבות לבעל זכות מכוח החוק, מוסמך הממונה על פי החוק להפחיתה. ביום 3.4.2016 נתנו צו על תנאי בשאלה זו וביום 10.10.2016 קיימנו דיון נוסף בעתירה שבו נשמעו טענות הצדדים.

דיון והכרעה

6. סעיף 57 לחוק הנפט קובע, כאמור, הסדרים לגבי הערבון או הערבות (לשם הנוחות יכונו שני אלה ביחד: ערבות) שיידרש ליתן מבקש זכות נפט כתנאי לקבלת הזכות (על הזכויות הניתנות מכוחו של חוק הנפט ראו בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר) נ' ראש ממשלת ישראל, פיסקה ג' לחוות דעתו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (27.3.2016)). וכך קובע הסעיף:

ערובה

(א) לא תינתן זכות נפט אלא אם נתן המבקש ערבון או ערבות, המתקבלים על הדעת והמניחים את דעתו של המנהל, כערובה לנזקים שייגרמו בפעולותיו עקב זכות הנפט ולהוצאות שהוא חייב לשלם לפי חוק זה.

(ב) המנהל רשאי בכל עת, לאחר הודעה למועצה, לדרוש מבעל זכות נפט לשנות או להגדיל, באופן המתקבל על הדעת, את הערובה שניתנה.

(ג) ערבון או ערבות שניתנו לפי סעיף זה יעמדו בתקפם גם לאחר שפקעה הזכות שבשלה ניתנו, כל עוד לא הודיע המנהל שאין צורך בהם, אך לא יותר משבע שנים לאחר שפקעה זכות הנפט שבקשר אליה ניתנו.

(ד) מי שנתן ערבון או ערבות למנהל לפי סעיף זה, יהא חייב, כל עוד הערבון או הערבות בתקפם, למסור למנהל כל ידיעות שידרוש בקשר לזכות הנפט שפקע תקפה ובקשר לפעולות שנקט לפי סעיף 60, וכן יהיו למנהל כל אותו זמן סמכויות לפי סעיף 50 לגבי השטח שבו ניתנה זכות הנפט שפקע תקפה.

          

           יש להבחין בין שני שלבים: בשלב הראשון, נדרש מבקש זכות נפט לשלם ערבות כתנאי לקבלת הזכות. במסגרת זו, לפי ההנחיות, תופקד ערבות בסיס וקודם לביצוע קידוח תינתן ערבות נוספת. גובה הערבות שיידרש מבקש זכות הנפט להפקיד בשלב הראשון נקבע במפורש בהנחיות (ראו סעיפים 2(א), 3(א), 4(ג), 6(ב). חלק מהסעיפים קובעים סכומי מינימום ולא סכומים מוחלטים). בשלב השני, לאחר שניתנה הערבות, רשאי הממונה לדרוש מבעל זכות הנפט לערוך שינוי בה או להגדילה.

7. ההנחיות כוללות הוראות המאפשרות לממונה לסטות מסכומי הערבות הקבועים שם. כך, סעיף 2(ד) להנחיות קובע לגבי ערבות בסיס לרישיונות קיימים ביבשה:

"מצא הממונה כי התקיימו נסיבות חריגות המצדיקות זאת, כגון טיבה של תוכנית העבודה וטיב הנזקים האפשריים, רשאי הוא לדרוש סכום ערבות השונה מהסכום המופיע בסעיף 2.א, וכן לסטות מן המועדים הקבועים בסעיפים 2.ב.1. ו-2.ב.2., וזאת מטעמים שיירשמו" (ההדגשה נוספה, מ.נ.).

           הוראה דומה קיימת בסעיף 3(ד) להנחיות לגבי ערבות בסיס לרישיונות קיימים בים. לגבי ערבות נוספת נקבע בסעיף 4(ה) להנחיות:

"מצא הממונה כי התקיימו נסיבות חריגות המצדיקות זאת, כגון טיבה של תוכנית העבודה וטיבם של הנזקים האפשריים, רשאי הוא לדרוש ערבות בסכום נמוך מהסכום המופיע בס"ק 4.ג, וזאת מטעמים שיירשמו" (ההדגשה נוספה, מ.נ.).

           כמו כן, לגבי ערבות חזקה נקבע בסעיף 6(ה) להנחיות:

"התרשם הממונה כי עקב שינוי נסיבות, בין היתר, בשל אישור שינויים בתכנית הפיתוח או בשל טיב הנזקים האפשריים, יש לעדכן את הערבות, יורה הממונה על עדכון סכום הערבות, ובעל החזקה יפקיד ערבות בהתאם להוראות הממונה בתוך 45 ימים מקבלת ההודעה על עדכון הערבות" (ההדגשה נוספה, מ.נ.).

           לכאורה מאפשרות הוראות אלה (שיכונו להלן: הוראות ההפחתה) להפחית את סכומי הערבות שנקבעו בהנחיות הן בשלב הראשון הן בשלב השני. כלומר, הן מאפשרות לקבוע מלכתחילה סכומי ערבות נמוכים יותר מאלה שנקבעו בהנחיות וכן הן מאפשרות לממונה להפחית במרוצת הזמן את סכום הערבות שנקבעה בתחילה. הדיון בענייננו יתמקד בסמכות הממונה בשלב השני ובפרט בשאלה האם הוא רשאי להורות על הפחתת הערבות הקיימת (שנקבעה בשלב הראשון). בעניין זה ניתן צו על תנאי. למען שלמות התמונה אציין בקצרה כי לטעמי ההוראות המאפשרות לממונה לדרוש בשלב הראשון ערבות נמוכה מהסכומים שנקבעו בהנחיות אינן מעוררות קושי במישור הסמכות. זאת, נוכח הוראתו של סעיף 57(א) לחוק, המספק את ההסמכה הנחוצה לכך.

8. השאלה העיקרית הניצבת לפנינו, ובשים לב לצו על תנאי שהוצא, היא האם לאחר שנקבעה ערבות בשל זכות נפט, מוסמך הממונה להפחיתה. נקודת המוצא היא כי נחוצה הסמכה בחוק או מכוחו לשם הפחתת הערבויות על ידי הממונה. מסקנה זו מתחייבת מעיקרון חוקיות המינהל, שהוא אחד מהיבטיו של עיקרון שלטון החוק, ולפיו רשות מינהלית אינה יכולה לנקוט פעולה בלא שהוסמכה לכך בחוק (עוד על עיקרון זה ראו, למשל, עע"ם 3782/12 מפקד מחוז תל אביב-יפו במשטרת ישראל נ' איגוד האינטרנט הישראלי, פיסקה 16 לחוות דעתו של השופט ע' פוגלמן (24.3.2013); יצחק זמיר הסמכות המינהלית א 80-73 (2010) (להלן: זמיר); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 126-97 (2010) (להלן: ברק-ארז)). ראוי להדגיש כי לעיקרון החוקיות תפקיד מרכזי בהגנה על זכויות יסוד, אך הוא בעל משמעות אף מקום שלא נטען לפגיעה בזכויות כאמור (ראו, למשל, בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל, פיסקה 16 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס (2.7.2014) (להלן: פרשת ייצוא הגז)). השאלה שעלינו לבחון היא האם הוראות ההפחתה שבהנחיות ניתנו בסמכות.

בהקשר זה, אציין כי לא מצאתי מקום להכריע במחלוקת שנפלה בין הצדדים בשאלה העובדתית האם אכן תידרש הפחתה של הערבות לאורך חייה של זכות הנפט, על הדוגמאות ההיפותטיות שהובאו בעניין זה. מדובר בשאלה שהיא ספקולטיבית במידה רבה, התלויה בהתרחשויות בעתיד, ואין בידינו כלים מתאימים להעריכה בעת הזו. זאת, במיוחד נוכח דברי המשיב בדיון מיום 10.10.2016 שלפיהם סמכות ההפחתה טרם הופעלה בפועל. בהתאם, אתמקד בשאלה האם קיימת סמכות עקרונית לעשות כן.

9. בהנחיות צוין כי הן ניתנו מכוחו של סעיף 57 לחוק הנפט ולכן נפנה תחילה לבדוק האם בסעיף זה מצויה הסמכה להפחית את גובה הערבות לאחר שנקבעה. נמקד מבטנו בסעיף 57(ב) לחוק, הרלוונטי לשלב השני ב"חיי" הערבות, שלפיו "המנהל רשאי בכל עת, לאחר הודעה למועצה, לדרוש מבעל זכות נפט לשנות או להגדיל, באופן המתקבל על הדעת, את הערובה שניתנה" (ההדגשות נוספו, מ.נ.; ראו גם בג"ץ 5812/00 Samedan Mediterranean Sea נ' הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות הלאומיות, פ"ד נה(4) 312, 325 (2001) (להלן: עניין Samedan), שם הובהר כי "המנהל" הנזכר בסעיף 57 הנ"ל משמעו הממונה). השאלה האם הסמכות שניתנה לממונה בסעיף 57(ב) לחוק כוללת את הסמכות להפחית את סכום הערובה שנקבע בתחילה היא שאלה פרשנית. פרשנות חוק נעשית, כידוע, בהתאם ללשונו ולתכליתו. נקודת המוצא של הפרשן היא לשון החוק ובתוך גבולותיה תיבחן, במידת הצורך, תכלית החוק (ראו, למשל, עע"ם 1621/08 מדינת ישראל – משרד הפנים נ' חטיב, פיסקה 7 (30.1.2011)).

10. במישור הלשון, מיקדו בעלי הדין את טענותיהם במילה "לשנות", וכל צד מצא בה חיזוק לטיעונו. לטעמי, לשונו של סעיף 57(ב) לחוק אינה מאפשרת את הפרשנות שהציע המשיב, שלפיה היא כוללת הסמכה להפחית את סכומי הערבויות שנקבעו. לשון הסעיף מלמדת בבירור כי הסמכות שניתנה לממונה "לדרוש מבעל זכות נפט לשנות או להגדיל" את הערובה אינה כוללת סמכות להקטין את הערובה (ההדגשה נוספה, מ.נ.; על הכלל שלפיו הפרשן אינו יכול לתת לחוק משמעות שהוא אינו יכול לשאת מבחינה לשונית, ראו אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 81 (התשנ"ג)). המחוקק לא הסתפק במילה "לשנות" היכולה, אילו עמדה לעצמה, לשאת את האפשרות של הגדלה או הפחתה. המחוקק הוסיף את החלופה "להגדיל". לאור החזקה שלפיה המחוקק אינו משחית מילותיו לריק, יש להניח כי קיים הבדל בין "שינוי" הערובה לבין "הגדלתה" ולא הובאה בצד זו אופציה של הפחתה. הדבר תומך בטענת העותרת שלפיה המחוקק ביקש להבחין בין סוג ומהות הערבות (אותן ניתן לשנות) לבין סכום הערבות (אותו ניתן להגדיל). העובדה שהמחוקק לא ציין, בצד הסמכות להגדיל את הערבות, גם את הסמכות להקטינה, מושכת לכיוון המסקנה כי מדובר בהסדר שלילי, כלומר שהסעיף לא מקנה סמכות כאמור. המשיב ניסה להסביר מהלך זה בכך שהגדלת הערבות, בשונה מהקטנתה, מצריכה הסמכה מפורשת. אולם, הסבר זה אינו משכנע, במיוחד נוכח המשוכה שמציבה בפניו המילה "לדרוש" ("הממונה רשאי לדרוש מבעל זכות הנפט לשנות או להגדיל... את הערובה שניתנה"). ההגדרה המילונית של "דרישה" היא: "תביעה, בקשה, פניה לשם קבלת דבר" ("דרישה" אברהם אבן-שושן מלון אבן-שושן המרֻכז – מחֻדש ומעודכן לשנות האלפים 197 (משה אזר עורך ראשי, 2006)). כפי שציין המשיב, הקטנת הערבות משרתת את האינטרס של בעל זכות הנפט ולכן אין זה סביר לעשות שימוש בהקשר זה במונח "לדרוש". המשיב עצמו הכיר בכך שהתיבה "לדרוש" מבטאת "ממד של החמרה בתנאי הערבות" ולכן "פועלה הנורמטיבי... רלוונטי בעיקרו לחלופה של 'להגדיל' המצויה בהמשך הסעיף" (פיסקה 31 להודעתו מיום 12.7.2016). אולם לשיטתו, אין בכך כדי לסתום את הגולל על הפרשנות התכליתית שהוא הציע. דעתי שונה.

   

11. יש להודות כי במישור התכלית, המסקנה פחות מובהקת מזו שעולה מפרשנות לשונית של סעיף 57(ב) לחוק, וקיימים שיקולים לכאן ולכאן. בעניין Samedan הובהר כי תכליתו המרכזית של חוק הנפט היא לעודד חיפוש והפקה של נפט ולהבטיח כי הם ייעשו "לטובת הכלל, בדרך נאותה ובשקידה ראויה" (בעמ' 340). כן נקבע שם כי החוק נועד ליצור איזון בין התמריצים למחפשי הנפט לבין הבטחת אינטרס הכלל והמדינה במשאבי הנפט שיתגלו (שם, בעמ' 340-339. ראו גם פרשת ייצוא הגז, פיסקה 3 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס). בעלי הדין מסכימים למעשה כי לערבות שתי תכליות עיקריות: האחת, לתמרץ את בעל זכות הנפט לעמוד בחובות המוטלות עליו לפי החוק ובתנאים שהוגדרו לו; והשניה, להבטיח כיסוי להוצאות ולנזקים שעלולים להיגרם כתוצאה מפעולותיו לגורם כלשהו או לסביבה. שתי התכליות הללו הן ביטוי קונקרטי לתכלית הכללית שביסוד החוק, של הגנה על אינטרס הציבור, והן משתלבות בתכלית זו.

12. הסמכות להגדיל את סכום הערבות בהחלט עולה בקנה אחד עם התכליות הללו. ככל שהערבות גדולה יותר כך גדל התמריץ של בעל הזכות למלא את מחויבויותיו וגדלים הסיכויים לכיסוי ההוצאות והנזקים שעלולים להיגרם בעקבות חיפושי וקידוחי הנפט. ספק בעיניי האם כוחם של הדברים יפה לגבי הסמכות להפחית את הערבות. יש לציין, בין השאר, כי הידיעה שסכום הערבות יישאר על כנו ולא יפחת משך כל התקופה הרלוונטית תורמת לוודאות ויש בה כדי להשפיע על הסיכונים שבעל הזכות עלול ליטול על עצמו. דומה כי קשה לחלוק על כך שבתחום חיפושי וקידוחי הנפט קיימים, לצד תועלות משמעותיות, גם סיכונים בלתי מבוטלים מבחינת הציבור הרחב והסביבה. הדבר נלמד אף מעצם הצורך בערבויות. בנסיבות אלה, מתקבל על הדעת כי המחוקק ביקש להעמיד לרשות הציבור את ההגנה המירבית האפשרית מבלי לפגוע בתמריצים לחפש נפט ולבצע קידוחי נפט. העובדה שמדובר במשאבי טבע ציבוריים מוגבלים ומתכלים מצדיקה, לטעמי, לייחס משקל נכבד לאינטרס הציבורי בעניינם (ראו והשוו: בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פיסקאות 33 ו-37 (15.8.2012) (להלן: עניין דודיאן); פרשת ייצוא הגז, פיסקה 39 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס ופיסקה ט"ו לחוות דעתו של השופט א' רובינשטיין (בדעת מיעוט)). בה בעת, לא שוכנעתי וגם לא נטען לפנינו כי העדר אפשרות להפחית את הערבויות שנקבעו בתחילה יפגע בתמריצים של "יזמי הנפט". חיזוק נוסף למסקנה זו מצוי בסעיף 57(ג) לחוק, הקובע כי הערבות שניתנה תעמוד בתוקפה גם לאחר פקיעתה של הזכות שבשלה ניתנה (למשך שבע שנים לכל היותר), כל עוד הממונה לא הודיע כי אין צורך בה. לדידי, אף מהוראה זו נלמדת גישתו הזהירה של המחוקק בהקשר זה, המותירה "שולי ביטחון" רחבים לטובת הציבור. העובדה שלצד הערבויות נקבע בהנחיות גם מנגנון ביטוחי אינה גורעת ממסקנה זו.

13. מהפסיקה עולה גישה מרחיבה בנוגע לסמכויות בעלי התפקידים לפי חוק הנפט (ראו עניין Samedan; ופרשת ייצוא הגז, פיסקאות 39 ו-41 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס, אך ראו עמדת השופט א' רובינשטיין בפיסקה ד' לחוות דעתו באותה פרשה (בדעת מיעוט)). במבט ראשון ניתן לחשוב כי עובדה זו מצדיקה פרשנות מרחיבה גם בענייננו לגבי סמכות הממונה להפחית את הערבות. אולם, נראה כי ההפך הוא הנכון. בעניין Samedan נקבע כי הממונה רשאי היה לסרב לבקשת העותרות לבנות תשתית הולכה של גז טבעי בשל הכוונה לפרסם מכרז בנושא, וזאת משיקולים של מניעת מונופול והבטחת תחרות בשוק הנפט. משמע, בית המשפט הכיר בשיקול דעת רחב הנתון לממונה על מנת לקדם את התכלית של קידום התחרות החופשית, לטובת הציבור. מכאן, שעניין Samedan למעשה תומך בגישה שלפיה בפרשנות חוק הנפט ראוי לנקוט גישה זהירה, המבטיחה את האינטרס הציבורי. כך עולה גם מפרשת ייצוא הגז, שם נדונה השאלה האם החלטת הממשלה בנושא ייצוא הגז הטבעי מישראל התקבלה בסמכות. במילותיו של הנשיא א' גרוניס (שם, בפיסקה 39 לחוות דעתו, ההדגשות נוספו, מ.נ.):

"...סבורני כי את הוראות האסדרה השונות שבחוק הנפט, כולל לעניין סעיף 33(א) לחוק, יש לפרש, ככלל, באופן המקנה סמכות רחבה לבעלי התפקידים המופקדים על ביצועו. זאת, בשל מאפייניו המיוחדים של משק האנרגיה, ובפרט משק הגז הטבעי; בשל כך שמדובר במשאב טבע מוגבל; נוכח הריכוזיות הרבה המאפיינת את תחום הפקת משאבי הטבע, במיוחד במשק הישראלי שהינו מוגבל בהיקפו; ועל רקע חולשתו היחסית של צרכן הקצה אל מול ספקי הגז הטבעי. ... דומני כי כל אלה מצדיקים מתן פרשנות רחבה לסמכויותיהם של הגורמים השלטוניים האמונים על ביצוע החוק, על מנת שיוכלו לפעול לצורך אסדרת משק הגז באופן התורם לרווחת המדינה והמשק הישראלי, תוך שמירה על כללים של תחרות חופשית. ודוקו, ברור כי גישה פרשנית מרחיבה לבחינת היקף הסמכויות שהוקנו מכוח החוק, אין משמעה כי נתון בידי בעלי הסמכות שיקול דעת בלתי מוגבל. ובמילים אחרות, אפילו מוכנים אנו לצאת מנקודת מוצא פרשנית לפיה חוק הנפט אמור להעניק סמכויות רחבות לרשות המוסמכת, הרי אין בכך כדי ללמד כי ניתן לעשות שימוש שרירותי ולא סביר בסמכויות הרגולטוריות השונות".

14. על אף האמור, לא ניתן להתעלם ממשקלם הנוגד של השיקולים התומכים בעמדה שלפיה מתן סמכות לממונה להפחית את הערבות מתיישבת עם תכלית סעיף 57 לחוק. לטעמי, יש ממש בטענה שלפיה אם יתברר במקרה מסוים כי הערבות שנקבעה מבעוד מועד היא גבוהה מדי וניתן להסתפק בסכום נמוך יותר, תהא הצדקה לאפשר לממונה להפחיתה. הפחתת הערבות בנסיבות אלה עשויה להיחשב צעד מידתי יותר מבחינת בעל זכות הנפט (וזאת מבלי להכריע בשאלה המורכבת האם מדובר בזכויות הראויות להגנה חוקתית (ראו עניין דודיאן, פיסקה 28)). בנוסף, ניתן להניח כי הממונה, האמון על האינטרס הציבורי, לא ייחפז ליטול סיכונים מיותרים בעניין זה. יתרה מכך, יש להביא בחשבון את האפשרות שאם לא תהיה לממונה סמכות להפחית את הערבויות במהלך חייה של זכות הנפט, מלכתחילה ייקבעו בהנחיות סכומים נמוכים יותר עבור הערבויות. צעד מעין זה עלול לפגוע באינטרס הציבורי ולפעול בניגוד לתכליתו של סעיף 57(ב) לחוק, שעליה עמדתי לעיל.

15. עינינו הרואות כי פרשנות תכליתית של סעיף 57(ב) לחוק אינה מובילה למסקנה חד-משמעית בנוגע לקיומה של סמכות להפחית את גובה הערבות שנקבעה בתחילה. עם זאת, לדידי, לשונו של הסעיף מספקת תשובה ברורה בעניין זה והיא אינה יכולה לשאת פרשנות שלפיה קיימת לממונה סמכות לעשות כן. משכך, לטעמי, אין לראות בסעיף 57(ב) לחוק הנפט מקור סמכות להפחית את הערבויות ולמעשה הוא קובע הסדר שלילי בעניין זה. ברור כי אם המחוקק סבור שסמכות זו אכן נחוצה לממונה וכי היא תשרת בצורה טובה יותר את תכליות החוק, הרי שפתוחה בפניו הדרך לתקנו ולהקנות לו סמכות זו במפורש. אולם, הנוסח הנוכחי של סעיף 57 אינו מאפשר לקבוע אחרת.

סעיף 15 לחוק הפרשנות

16. המשיב טען, כאמור, כי הפחתת סכומי הערבויות לפי חוק הנפט אינה כרוכה בפגיעה בזכויות יסוד ולכן די בהסמכה כללית, כגון זו המצויה בסעיף 15 לחוק הפרשנות, הקובע כך:

סמכות התקנה

הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל - משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה. (ההדגשה נוספה, מ.נ.)

           

17. אפילו הייתי מקבלת את טענת המשיב כי הפחתת סכומי הערבויות אכן אינה פוגעת בזכות יסוד וכי ניתן להסתפק בהסמכה כללית בלבד לגביה - ואיני קובעת מסמרות בדבר - הרי שבענייננו לא די בכך. סעיף 15 לחוק הפרשנות מקנה לרשות המינהלית סמכות כללית ועקרונית לשנות ולבטל החלטות שנתנה. אולם, סמכות זו כפופה לסייגים. אחת המגבלות היא זו המנויה בסעיף 1 לחוק הפרשנות, הקובע כך:

תחולת החוק וסייגיה

1. חוק זה יחול לגבי כל חיקוק והוראת מינהל, אף אם ניתנו לפני תחילתו, אם אין הוראה אחרת לענין הנדון ואם אין בענין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם חוק זה; ..." (ההדגשות נוספו, מ.נ.)

         

יש לבחון, אפוא, האם בחוק הרלוונטי ענייננו קיימת הוראה השוללת את תחולתו של סעיף 15 לחוק הפרשנות (ראו ע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, פ"ד נא(3) 577, 623-620 (1997) (השופט מ' חשין). ראו גם דעתו החולקת של השופט א' גולדברג, בעמ' 596 (בדעת מיעוט); כן ראו זמיר, בעמ' 338). כפי שפירטתי לעיל, אני סבורה כי הסמכות שניתנה לממונה בסעיף 57(ב) לחוק הנפט נועדה לאפשר לו לשנות את מהות הערובה שנקבעה במקור או להגדיל את סכומה, אך לא להפחיתו. המדובר בהסדר שלילי שאינו מאפשר "להרכיב" את סעיף 15 לחוק הפרשנות על סעיף 57 לחוק הנפט. לפיכך, חוק זה אינו חל בענייננו.

18. משמעות הדברים היא כי לא קיימת כל סמכות בחוק, לא כללית ולא ספציפית, המאפשרת לממונה להפחית במשך הזמן את גובה הערבויות שנקבעו בתחילה. כפועל יוצא מכך, לדידי, אין לפרש את הוראות ההפחתה (סעיפים 2(ד), 3(ד), 4(ה) ו-6(ה) להנחיות) באופן המאפשר לממונה להפחית סכומי הערבויות שנקבעו בתחילה בשל זכות נפט. בהחלטתי זו הבאתי בחשבון את חומרתו של הפגם מחד גיסא, ואת הרושם המתקבל בדבר השלכותיו המוגבלות של מהלך מעין זה, מאידך גיסא (ראו, למשל, בג"ץ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 307-306 (1994); ברק-ארז, בעמ' 797 ו-815). בהקשר זה, אציין כי המשיב לא הציג בפנינו כל נתונים שיש בהם כדי ללמד כי ביטול הוראות ההפחתה יוביל לפגיעה באינטרס הסתמכות או באינטרס אחר של מי מבעלי זכויות הנפט. למעשה, כפי שכבר ציינתי, נראה שבסמכות ההפחתה נעשה שימוש במקרים נדירים ביותר, אם בכלל.

סוף דבר

19. המסקנה היא כי אין לממונה סמכות להפחית ערבות בשל זכות נפט לאחר שנקבעה ובהתאם אין לפרש באופן הזה את הוראות סעיפים 2(ד), 3(ד), 4(ה) ו-6(ה) להנחיות. יובהר, כי קביעה זו אינה פוגעת בסמכותו של הממונה להגדיל את סכומי הערבויות או לשנות את טיבן ואין היא מונעת ממנו לדרוש מלכתחילה ממבקש זכות הנפט או בעל הזכות סכום נמוך מזה שנקבע בהנחיות. העתירה מתקבלת, אפוא, בהיבט זה. לא ייעשה צו להוצאות.  

ה נ ש י א ה

השופט י' דנציגר:

           אני מסכים.

                                                                                                ש ו פ ט

השופטת א' חיות:

1.        אני מצטרפת למסקנתה של חברתי הנשיאה מ' נאור כי אין לקבל את הפרשנות שביקש המשיב לייחס לסעיף 57(ב) לחוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הנפט), פרשנות אשר לפיה ניתן למצוא בסעיף זה הסמכה לקביעת הוראות להפחתת הערובות הניתנות על ידי בעל זכות מכוח חוק הנפט.

           הטעם לכך, כפי שציינה חברתי, נעוץ בעובדה שפרשנותו זו של המשיב אינה צולחת את משוכת הלשון וכבר פסקנו לא אחת כי "אין ליתן למילות החוק משמעות שאין הן יכולות לשאת" וכי "מקום שבו לא ניתן למצוא בלשון החוק נקודת אחיזה ולו קלושה לפירוש המוצע, אין הפרשן רשאי לאמץ פירוש כזה" (ע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' פוליטי, פ"ד סב(4) 280, 303, 327 (2008)).

2.        על כן, והגם שפרשנות תכליתית של סעיף 57(ב) לחוק הנפט אינה מובילה בהכרח למסקנה חד-משמעית המצדיקה את שלילת סמכות ההפחתה מידי הממונה על ענייני הנפט (וראו לעניין זה פסקאות 15-11 לחוות דעתה של חברתי הנשיאה), אין בכך כדי לגבור על משוכת הלשון הקמה במקרה דנן וזהו עניין למחוקק לענות בו.

           אשר על כן אני מצטרפת, כאמור, לחוות-דעתה של חברתי הנשיאה.

                                                                                                ש ו פ ט ת

           הוחלט כאמור בפסק דינה של כב' הנשיאה מ' נאור.

           ניתן היום, ‏כ"ח בכסלו התשע"ז (‏28.12.2016).

 ה נ ש י א ה

ש ו פ ט ת

              ש ו פ ט

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   14077550_C18.doc   דז

  www.court.gov.il

משרדנו לא ייצג בתיק זה

תודה על פנייתך, אנו ניצור עמך קשר בהקדם האפשרי.
לקבלת ייעוץ משפטי בנושא - השאירו פרטים
* שם:
* נייד:
 

אודות המחבר:

בית המשפט העליון הוא ערכאת הערעור העליונה ומתוקף תפקיד זה הוא שומע ערעורים (בזכות) על פסקי דין של בית משפט מחוזי, ויכול לשמוע ערעורים, לאחר בקשת רשות, על החלטות של בית משפט מחוזי שאינן "פסק דין", וגם ערעור על פסקי דין של בית המשפט המחוזי, כאשר המחוזי דן בערעור על פסק דין של בית משפט השלום. כמו כן, הוא משמש כבית המשפט הגבוה לצדק (בג"צ) וככזה אמון על קיומו של שלטון החוק והבטחת חוקיות פעולתן של רשויות המדינה. הצלחות המשרד | דירוג המשרד | משרדנו בפייסבוק

הצלחות המשרד בתחום
שחרור ממעצר חשוד בעבירות מע"מ בהיקף של למעלה מ-20 מיליון ש"ח שחרור ממעצר חשוד במעשה מגונה בנסיבות מחמירות בקטינה קרובת משפחתו משרדנו עצר כתבת תחקיר שקרית ומגמתית כנגד איש תקשורת מוכר סגירת תיק חקירה בעבירות תיווך וסחר בסמים סגירת תיק פלילי ללקוח שנחשד בביצוע מעשים מגונים בקטינה בת 9 במסגרת טיול משפחות בצפון הארץ סגירת תיק פלילי בהיעדר אשמה פלילית ללקוח שנחשד בגניבה והיזק לרכוש במזיד

זקוק לייעוץ אישי ומקצועי בנושא?

אתה מוזמן ליצור עימנו קשר ונשמח לסייע ולהציע לך מענה ופתרון מקצועי בנושא על פני כל שעות היממה. הפניה אינה כרוכה בהתחייבות כל שהיא מצידך.

בטלפון: 077-5006206 או בנייד: 052-6885006

בדוא"ל: office@dok.co.il

או מלא את הפרטים בטופס הבא ונחזור אליך בהקדם:

הפניה הינה ישירות אל עורכי דין פליליים במשרד. עורך דין פלילי מטעמנו יחזור אליכם בהקדם.


נושאים קשורים מהפורום המשפטי
משפט פלילי ללא פסק דין במשך שנים
זאם | 14:48 29/01/2017
משפט פלילי ללא פסק דין במשך שנים
עו''ד אלעד שאול אלבז | 13:08 07/02/2017
ביטול משפט פלילי
יצחק | 08:13 14/10/2016
ביטול משפט פלילי
עו''ד אלעד שאול אלבז | 18:53 14/10/2016
חוסר וודאות לגבי משפט פלילי
גילי | 21:37 28/11/2014
חוסר וודאות לגבי משפט פלילי
עו''ד איילון בירנבוים | 06:59 02/12/2014