חזרה לעמוד הראשי | פסיקת בית המשפט העליון | בג"ץ 5934/16 בנימין אלוני נ. משרד הביטחון
קטגוריות: משפט פלילי

בג"ץ 5934/16 בנימין אלוני נ. משרד הביטחון

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

לפני:

כבוד המשנה לנשיאה ח' מלצר

כבוד השופט י' עמית

כבוד השופט א' שהם

העותר:

בנימין אלוני

נ  ג  ד

    

המשיבים:

1. מדינת ישראל - משרד הביטחון

2. צבא הגנה לישראל

3. הממונה על הגימלאות בצה"ל

עתירה למתן צו על תנאי

תאריך הישיבה:

ג' בניסן התשע"ז

(30.3.2017)

בשם העותר:

עו"ד יוסי טרגש

בשם המשיבים:

עו"ד אבי מיליקובסקי

פסק-דין

השופט א' שהם:

1.לפנינו עתירה למתן צו על תנאי, בגדרה התבקש בית משפט זה לקבוע, כי הוראת "התחילה והתחולה" הקבועה בסעיף 12 לתקנות שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות) (היוון קצבאות ותביעות נגד צד שלישי) (תיקון), התשע"ג – 2012 (להלן: תיקון 2012) אינה חוקתית ולהורות על בטלותה; או לחילופין להורות לשר הביטחון לקבוע הוראת תחולה ספציפית, בעניינו של העותר. לחילופי חילופין, התבקש בית משפט זה להפעיל את סמכותו מכוח סעיף 15(ג) לחוק יסוד: השפיטה, ולהורות על השבת הסכומים ששולמו על-ידי העותר ביתר, מעבר לסכום ההיוון שקיבל במועד פרישתו.

הרקע להגשת העתירה

2.העותר הוא יליד 8.7.1949; בדרגת רב סרן (בדימוס); גמלאי צה"ל; ונכה צה"ל.

3.במהלך שירותו הצבאי, נפצע העותר, ונגרמו לו הנכויות שלהלן: 100% נכות בגין פגיעה בעמוד השדרה; 60% נכות בגין פגיעה בידיים; ו-10% נכות בגין פגיעה בבית החזה.

4.ביום 31.7.1983, עת הגיעו לגיל 34, נאלץ העותר לצאת לפרישה מוקדמת מצה"ל, בשל נכותו. עם פרישתו מצה"ל, ביצע העותר היוון "לכל החיים" של 25% מקצבתו החודשית (להלן: ההיוון), וזאת בהתאם לחוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות) [נוסח משולב], התשמ"ה – 1985 (להלן: חוק הגימלאות), ולתקנות שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות) (היוון קצבאות ותביעות נגד צד ג'), התש"ל – 1970 (להלן: תקנות ההיוון). ההיוון הקנה לעותר תשלום חד פעמי בשיעור של 25% מזכאותו לגימלאות עתידיות, באופן שהחל ממועד ההיוון, נוכו 25% מסכום קצבתו החודשית השוטפת.

5.ביום 1.1.2012, נכנס לתוקפו תיקון 2012, אשר תיקן את תקנה 6א לתקנות ההיוון, וקבע הסדר בדבר הפחתה או הפסקה של הניכוי החודשי בגין היוון קצבאות, בנוגע לכלל גמלאי צה"ל (תקנות 6א(א1), ו-6א(א2) לתקנות ההיוון). לצד זאת, נקבע הסדר נוסף בדבר הפסקת הניכוי החודשי בגין היוון קצבאות, בנוגע לגמלאי צה"ל, אשר פרשו מן השירות הצבאי בשל נכותם, כדוגמת העותר שבענייננו (תקנה 6א(א3) לתקנות ההיוון). עוד במסגרת תיקון 2012, נוספה "תוספת שנייה" לתקנות ההיוון, ונקבעה הוראת "תחילה ותחולה".

6.תקנה 6א(א3) לתקנות ההיוון אשר, כאמור, מסדירה את עניינם של מי שפרשו מצה"ל מחמת נכות, קובעת, כי:

"זכאי שהיוון חלק מקצבתו, תחושב קצבתו כאילו לא הוונה, אם התקיימו בו שני אלה:

(1)פוטר משירות הקבע לפי סעיפים 10(א)(2) או (3) לחוק;

(2)הגיע לגיל הקבוע בטור ב', לצד מועד פרישתו כמצוין בטור א', בתוספת השנייה".

על-פי סעיף 10(א) לחוק הגימלאות:

"אלה זכאים לקצבת פרישה:

...

(2) מי שפוטר משירות קבע מחמת נכות כמשמעותה בחוק הנכים שלקה בה באותו שירות, אם דרגת נכות זו היא שלושים וחמישה אחוזים או יותר;

(3) מי שפוטר משירות קבע לאחר תום חמש שנות שירות קבע מחמת נכות, וועדה רפואית, שהוקמה לפי סעיף 51 לחוק שירות בטחון, מצאה ערב פיטוריו שהוא בלתי כשר לשירות;

..."

בשורה הראשונה לתוספת השנייה לתקנות ההיוון נקבע, כדלקמן:

טור א'

מועד פרישה

טור ב'

גיל הפסקת הניכוי החודשי (בשנים)

עד יום י"ג באייר התשמ"ח (30 באפריל 1988)

50

כמו כן, הוראת סעיף 12 לתיקון 2012, שכותרתה "תחילה ותחולה", קובעת כי תחילתו של תיקון 2012 היא ביום 1.9.2012, ותחולתו מיום 1.1.2012 (להלן: הוראת התחולה).

7.עת פורסם תיקון 2012 (ביום 24.9.2012), חדלה המדינה לנכות את הניכוי החודשי מקצבתו השוטפת של העותר, והשיבה לו את התשלומים אשר נוכו מקצבתו, בגין חודשים ינואר עד ספטמבר 2012.

8.בתאריכים 18.10.2012 ו- 21.10.2012, פנה העותר, באמצעות שני מכתבים, אל ראש מדור גימלאות בצה"ל בבקשה להחזר רטרואקטיבי של תשלומי ההיוון אשר נוכו מקצבתו השוטפת, החל מגיל 50 ועד לגיל 63. ביום 30.10.2012, דחתה הגב' טלי כהן, ע' ראש מדור גימלאות בצה"ל, את בקשתו של העותר, וציינה כי בהינתן הוראת התחולה הקבועה בתיקון 2012 "לא ניתן להחיל את התקנות רטרואקטיבית למועד בו הגעת לגיל שנקבע עבורך בתקנות (גיל 50)".

9.ביום 13.3.2013, הוגשה על-ידי העותר עתירה לבית משפט זה, באשר לאופן יישומה של תקנה 6א(א3) לתקנות ההיוון (בג"צ 1947/13). ביום 1.7.2013, ובהסכמת הצדדים, ניתן פסק דין בבג"צ 1947/13, אשר הורה על מחיקת העתירה, לצורך מיצוי ההליכים אל מול הממונה על הגימלאות.

10.ביום 14.9.2014, הגיש העותר לבית משפט השלום בתל אביב-יפו תובענה כספית נגד משרד הביטחון וצה"ל, בטענה כי המדינה התרשלה כאשר לא פעלה לתיקון תקנות ההיוון, קודם ליום 1.1.2012, קרי: מועד כניסתו לתוקף של תיקון 2012 (ת"א 333808-09-14). ביום 19.3.2015, ניתן פסק דין בת"א 333808-09-14, בגדרו נדחתה התובענה על הסף בהיעדר עילה. על פסק דינו של בית משפט השלום, הוגש ערעור לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (ע"א 40690-05-15). ביום 23.5.2016, ולנוכח הסכמת הצדדים, ניתן פסק דין בע"א 40690-05-15, במסגרתו נקבע, כי פסק הדין בת"א 333808-09-14 יתוקן, באופן שהתובענה תמחק (ולא תדחה), תוך שמירת זכותו של העותר להגישה מחדש; וכי "ככל שתוגש על ידי העותר עתירה לבג"צ תוך 60 יום, תסכים המדינה לבירורה לגופה, מבלי שתטען לשיהוי בעניינו של העותר".

ביום 2.8.2016, הוגשה העתירה שלפנינו.

תמצית טיעוני העותר

11.בפתח העתירה, הבהיר העותר, כי הוא אינו טוען "כנגד חוקיות תיקון 2012 כשלעצמו", אלא משיג על כך שבתיקון 2012 נקבעה "הוראת תחילה מוגבלת", באופן השולל את החזר הכספים אשר שולמו על-ידו ביתר. לעמדת העותר, הוראת התחולה אינה חוקתית; מנוגדת לתכלית חוק הגימלאות ותיקון 2012; בלתי סבירה באופן קיצוני; ופוגעת בזכויות יסוד חוקתיות שלו, ולפיכך דינה להתבטל.

12.העותר סבור, כי בהינתן ההסדר שנקבע בתקנה 6א(א3) לתקנות ההיוון, הרי שהניכוי החודשי, אשר נוכה מקצבתו השוטפת, היה אמור להיפסק ביום 8.7.1999, היינו, בהגיעו לגיל 50, כ-13 שנים עובר לתיקון 2012. עוד נטען על-ידי העותר, בהקשר זה, כי מדינת ישראל ניכתה מקצבתו השוטפת את הניכוי החודשי החל ממועד פרישתו מצה"ל ועד להגיעו לגיל 62.5 (כ-29 שנים), על אף שידעה היטב, והודתה, שנים רבות קודם לכן, כי שולמו על-ידו כספים רבים מעבר לסכום המהוון שקיבל, בעת פרישתו מצה"ל. העותר צירף לעתירתו חוות-דעת חשבונאית, במסגרתה נאמר, כי "אם רשויות צה"ל היו מפסיקים את הגבייה בגיל 50 כפי שנחתם בהסכם ההיוון, לא היו גובים מהגימלאי ביתר סך כולל של 1,216,557 ₪". על כן, כך לשיטתו של העותר, יש להוסיף לתקנות ההיוון הוראת תחולה ספציפית בעניינו, המורה על החזר הכספים שניגבו ממנו ביתר.

13.בהמשך עתירתו, פירט העותר את "הסדרי הגימלאות בשירות המדינה", החלים על גמלאי שירות המדינה, שוטרים וסוהרים. לטענת העותר, כבר בשנת 1968, שונו תקנות שירות המדינה (גימלאות) (היוון קיצבה), התשי"ז – 1956, באופן שתקופת ההיוון הוגבלה לעשר שנים בלבד. בשנת 1971 נחקק חוק שירות המדינה (גימלאות) (הוראות מעבר), התשל"א – 1971, אשר ביטל "בתוקף למפרע" היוון לצמיתות, וקבע "הוראות חילוץ מיוחדות" לכל מי שהיוון את קיצבתו "לכל החיים", באופן שתקופת ההיוון הוגבלה ל-12 שנים או עד להגיעו של הגימלאי לגיל 70. כמו כן, בשנת 1972, נקבעו "הוראות חילוץ מועדפות" לשוטרים ולסוהרים, לגביהם הופסק ההיוון לאחר 12 שנים אף אם פרשו בגיל 55. העותר ציין בנוסף, כי בשנת 1972, ובהמשך בשנת 1975, קבעה המדינה "הוראות חילוץ מיטיבות עוד יותר" גם עבור גמלאי שירות המדינה, לרבות שוטרים וסוהרים, שפרשו משירות המדינה בשל נכותם. על כן, כך טוען העותר, לאורך השנים, התנהלה המדינה באופן מפלה כלפי גמלאי צה"ל הנכים, בהשוואה להתנהלותה כלפי גמלאי שירות המדינה הנכים, לרבות שוטרים וסוהרים שפרשו מחמת נכותם. העותר הוסיף וטען, בהקשר זה, כי "אף משתוקן סוף סוף העוול ההסטורי" שנעשה לגמלאי צה"ל הנכים, הרי שהוראת התחולה מונעת את השבת הכספים שכבר נגבו מהם, שנים רבות קודם לכן, "ובכך למעשה הנציח תיקון 2012 את הקיפוח וההפליה שהיו מנת חלקם של גמלאים אלה במשך שנים רבות".

14.לגישתו של העותר, הוראת התחולה אשר נקבעה בתיקון 2012, היא בלתי סבירה באופן קיצוני, שכן הוראה זו מקבעת את התנהלותה הפוגענית של המדינה כלפיו, ומנציחה את חסרון הכיס האדיר שנגרם לו, במשך שנים רבות, ובכך היא מסכלת את תכלית הסדר ההיוון, ובכלל זה, את תכליתו של תיקון 2012. בלשון אחרת, נטען על-ידי העותר, כי מאחר שמטרת הסדר ההיוון היא להבטיח את קיומו הכלכלי של עובד שפרש לגימלאות, הרי שכאשר נוצר פער "מהותי, ניכר, דראסטי ובלתי נסבל" בין הסכום שהוון לבין סך כל הכספים שנוכו בפועל – כבעניינו של העותר – "קורסת" מטרה זו. העותר טען בנוסף, כי על מנת לשמור על תכלית הסדר ההיוון, הייתה צריכה המדינה לדאוג לחלץ את העותר מעסקת ההיוון כבר בהגיעו לגיל 50, או לחילופין, לקבוע, במסגרת תיקון 2012, הוראה המחייבת להשיב לעותר את סכומי היתר, שנוכו מקצבתו השוטפת, מאז הגיעו לגיל 50. על כן, במצב דברים זה, כך לטענת העותר, אין מנוס מלקבוע כי הוראת התחולה לוקה בחוסר סבירות קיצוני, ומשכך "יש לבטלה בכל הנוגע להוראות החילוץ שנקבעו בתקנות בנוגע לגמלאים הנכים".

15.העותר טען עוד, כי עיקרון תום הלב; עיקרון השוויון; וחובת הנאמנות "המיוחדת" של המדינה כלפי חיילי וגמלאי שירות הקבע, לרבות הנכים, מחייבים את המדינה לשמור על זכויותיו. משהפרה המדינה את מחויבותה "המוגברת" לדאוג, ולשמור על האינטרסים של העותר, בהיותו גמלאי נכה צה"ל, עליה להשיב לו את הכספים שגבתה ממנו ביתר, במשך שנים רבות. כך גם נטען, כי הוראת התחולה מנוגדת למגמת הפסיקה, לפיה יש ליתן עדיפות לתנאי פרישתם של גמלאי הקבע בצה"ל על פני התנאים שנקבעו לגמלאי שירות המדינה.

16.העותר הוסיף וטען, כי הוראת התחולה גורמת לפגיעה קשה בזכויותיו החוקתיות, לרבות בזכותו לשוויון, לקניין ולכבוד, זכויות המוגנות בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. בלשון אחרת, נטען על-ידי העותר, כי הוראת התחולה אינה ממלאת אחר יסודותיה של פסקת ההגבלה, משום שהיא אינה מכבדת את זכויות האדם; אינה מגשימה את תכליתו החברתית-סוציאלית של חוק הגימלאות; ובהיותה בלתי מידתית. בשל כך סבור העותר, כי יש לבטל את מועד התחולה שנקבע בתיקון 2012 (1.1.2012) בכל הנוגע להסדר החילוץ הנוגע לעותר, ותחת זאת לקבוע כי "מועד התחילה של תיקון 2012, לגבי העותר הוא המועד שנקבע בתוספת השנייה לתקנות, בהגיעו לגיל 50".

17.עוד טען העותר, כי הן תכליתו של תיקון 2012, והן ההיסטוריה החקיקתית של תיקון זה, מלמדים על כי הסדר החילוץ, הקבוע בתקנה 6א(א3) לתקנות ההיוון, בנוגע לגמלאי צה"ל הנכים, הוא "הסדר נפרד, עצמאי, העומד לעצמו"; וכי הסדר זה צורף, במסגרת תיקון 2012, להסדר החילוץ הקבוע בתקנות 6א(א1) – 6א(א2) לתקנות ההיוון, בנוגע לגמלאי צה"ל הרגילים, "רק כבדרך אגב". על כן, כך לשיטתו של העותר, אין להחיל את הוראת התחולה על גמלאי צה"ל הנכים. נטען בנוסף, כי החלת הוראת התחולה מעוררת קושי מבחינת הפרמטרים המנויים בתוספת השנייה לתקנות ההיוון, בכל הקשור לקבוצת הגמלאים אשר פרשו עד ליום 30.4.1988, אשר היו, ערב כניסתו לתוקף של תיקון 2012, בגיל ממוצע שבין 61 ל-63 שנים. בלשון העותר, "לו התכוון מחוקק המשנה להפסיק את הניכוי מקצבתו של העותר, רק החל מיום 1.1.2012 (כשהוא בן 63), מדוע הורה בתוספת השנייה כי הניכוי ייפסק בהגיעו לגיל 50?".

18.לבסוף, חזר העותר על טענתו, כי יש להחיל על ההסדר, לחילוצם של גמלאי צה"ל הנכים, מועד תחולה ספציפי, תוך מתן הוראה להחזר הסכומים ששולמו על-ידם ביתר, בהתאם לפרמטרים הקבועים בתוספת השנייה. לפיכך, התבקשנו לקבוע, בעניינו של העותר – כמי שפרש עקב נכותו לפני יום ה-30.4.1988 – כי מועד התחולה לגביו הוא המועד בו הגיע לגיל 50; ולהורות על השבת כל הסכומים ששילם העותר ביתר, החל מאותו מועד.

תגובת המשיבים

19.לעמדת המשיבים, עתירתו של העותר אינה מגלה עילה כלשהי לבטלות הוראת התחולה, לתיקונה או לשינוייה, ומשכך דינה להידחות.

20.בפתח תגובתם, הדגישו המשיבים, כי תיקון 2012 "משקף שיפור של המצב החוקי הקודם" שחל על גמלאי צה"ל, אשר בחרו להוון את קצבתם החודשית, במועד פרישתם, בהתאם לחוק הגימלאות ותקנות ההיוון. במילים אחרות, נטען, כי תיקון 2012 מהווה הסדר מיטיב עם גמלאי צה"ל, שכן במסגרתו נקבעו הוראות בנוגע להפחתה או להפסקת הניכוי החודשי לגמלאים אשר פרשו מצה"ל, לרבות בשל נכותם, והיוונו את קצבתם לכל החיים.

21.בהתייחס לטענות העותר, המופנות כנגד חוקיות הוראת התחולה, טענו המשיבים, כי מאחר שלשון הוראת התחולה קובעת, באופן מפורש, כי תיקון 2012 יחול לגבי קצבאות ששולמו "בעד חודש ינואר 2012 ואילך" – הרי שיש בכך כדי ללמד על אומד דעתו של מחוקק המשנה, ביחס לתחולתו הרטרואקטיבית של תיקון 2012. המשיבים הבהירו, בהקשר זה – תוך הפנייה לפרוטוקול ישיבת ועדת העבודה הרווחה והבריאות מהתאריכים 8.8.2012, ו-9.9.2012 – כי קביעת היקף תחולתו הרטרואקטיבית של תיקון 2012 נעשתה בתיאום בין צה"ל לבין משרד האוצר, ובפיקוח ועדת העבודה, הרווחה והבריאות בכנסת.

22.בניגוד לגישתו של העותר, גורסים המשיבים כי תיקון 2012 לא נועד להשיב לגמלאי צה"ל הנכים ניכויים שבוצעו בשנים עברו, מעבר לתקופה הרטרואקטיבית הקצרה שנקבעה בסעיף 12 לתיקון, קרי: "בעד חודש ינואר 2012 ואילך"; וכי שיקול דעתו של מחוקק המשנה, בקביעת תקופה קצובה זו, כפוף למגבלות תקציביות. על כן, כך נטען על-ידי המשיבים, האיזון שנעשה על-ידי מחוקק המשנה בין תכליתו של תיקון 2012 לבין השיקול התקציבי הוא ראוי, ואיננו חורג ממתחם הסבירות. בלשון המשיבים, "בבסיס תכלית הוראת התחולה עומדים שיקולים תקציביים, אשר מהווים בענייננו שיקולים ראויים, ואף הכרחיים ולמצער סבירים".

23.עוד טוענים המשיבים, כי בהינתן ההלכה, לפיה בית משפט זה אינו נוטה להתערב בחקיקת משנה, אלא במקרים בהם נפל בה פגם חמור ביותר, החורג ממתחם הסבירות - הרי שדין העתירה להידחות. הובהר, בהקשר לכך, כי לא עלה בידי העותר להצביע על "אמת המידה הפסיקתית המחמירה", לשם פסילתה של הוראת התחולה.

24.אשר לטענת העותר כי הוראת התחולה "הנציחה" קיפוח, והפליה של גמלאי צה"ל הנכים, לעומת שוטרים, סוהרים וגמלאי שירות המדינה הנכים – טענו המשיבים, כי במצב החוקי, שקדם לתיקון 2012, לא היה משום קיפוח והפליה כזו; וכי אף בהנחה שמדובר בתוצאה מפלה, הרי שזו מידתית, בהתחשב באילוצים תקציביים, שהם בבחינת שיקולים לגיטימיים, במסגרת גיבוש מדיניות ציבורית.

25.לבסוף, חזרו המשיבים והדגישו, כי בהיעדר כל עילה להתערבותו של בית משפט זה בתיקון 2012, ובכלל זה, לביטול הוראת התחולה – הרי שממילא אין מקום לקבוע הוראת תחולה ספציפית, בעניינו של העותר, בהתאם למועד שנקבע לגביו בתוספת השנייה; ואף אין מקום להורות על השבה ריאלית של כל הסכומים ששילם העותר ביתר, מעבר לסכום ההיוון שקיבל במועד פרישתו.

הדיון בעתירה

26.בדיון בעתירה, שהתקיים ביום 30.3.2017, חזר העותר על הטענות אשר הועלו על-ידו במסגרת העתירה, ובכלל זה, שב והעלה את טענת ההפליה, בהדגישו כי לנוכח "האינפלציה המטורפת" בשנות ה-70, קבעה המדינה הסדרי חילוץ בנוגע לגמלאי שירות המדינה, וכוחות הביטחון הנכים, מבלי לקבוע הסדרים דומים גם לגמלאי צה"ל הנכים. עוד הוסיף וטען העותר, כי בניגוד לעמדת המשיבים, בחקיקת הוראת התחולה, לא עמד בפני מחוקק המשנה "שיקול אחד שקשור לשיקולים כספיים". בתום הדיון, ניתנה על-ידינו החלטה המורה למשיבים, להגיש "נתונים לגבי היקף האוכלוסיה בה מדובר (מספרית) וביחס לגודל של ההחזר שידרש על-פי הנטען בעתירה".

 

27.ביום 19.6.2017, הודיעו המשיבים, כי לוּ תבוטל הוראת התחולה, "תקום זכאות רטרואקטיבית" לאוכלוסייה של 331 גמלאים (כולל העותר), אשר פרשו מחמת נכותם, והיוונו את קצבתם, בין השנים 1959 ל-1996, כאשר היקף ההחזר הכספי (בערכים נומינליים) נאמד בסכום של 31,200,000 ₪. בתגובתו להודעת המשיבים, טען העותר, בין היתר, כי הנתונים שנמסרו על-ידי המשיבים אינם הנתונים הרלוונטיים, וכי מדובר בנתונים "שגויים ומופרזים". זאת שכן, יסודו של ההסדר שנקבע בתיקון 2012 נוגע לגמלאי צה"ל אשר פרשו בשל נכותם; היוונו את קצבתם בשנות השבעים והשמונים (עד לשנת 1987); ונפגעו ריאלית בשל שיעורי האינפלציה הגבוהים באותן שנים.

דיון והכרעה

28.השאלה העומדת להכרעה במוקד הדיון שלפנינו, היא האם עתירתו של העותר מבססת עילה חוקתית לפסילתה או לשינויה של הוראת סעיף 12 לתיקון 2012, שעניינה "תחילה ותחולה"?

29.בפתח הדברים, מן הראוי לעמוד, בקצרה, על עקרונות ההיוון.

גמלאי שירות קבע בצה"ל, הזכאי לקצבת פרישה, רשאי להוון "לכל החיים" עד 25% מקצבתו החודשית, בעת פרישתו מצה"ל (תקנה 3 לתקנות ההיוון). היוון הוא עסקה כלכלית שמשמעותה היא כי הגמלאי מקבל לידיו סכום חד פעמי במועד ההיוון, ותחתיו מנוכה חלק יחסי מקצבתו החודשית (בג"צ 571/81 הפטקה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד לו(3) 477, 483 (1982) (להלן: עניין הפטקה). עמד על כך השופט (כתוארו אז) מ' חשין בבג"צ 4157/98 "צוות" אגודת גמלאי שירות הקבע בצה"ל נ' שר האוצר, בפסקה 2 (4.2.2004) (להלן: עניין צוות), באומרו:

"היוון קיצבה פירושו הפיכת סכומי-כסף האמורים להשתלם לשיעורין לעתיד – לבוא – דרך כלל: במשך תקופה ארוכת שנים לסכום חד-פעמי המשתלם מראש. זכות להיוון הניתן לגימלַאי – וגימלאי צה"ל בכלל הגימלאים – מהווה הטבה הניתנת לעת פרישה. משמעה של ההטבה הוא, שהגימלאי רשאי לבקש להמיר אחוז מסויים...מן הקיצבה האמורה להשתלם לו לעתיד לבוא מידי חודש בחודשו, בסכום חד-פעמי שישולם לו סמוך לאחר השיחרור ועשוי להיות לו לעזר לתחילת דרכו החדשה (הסכום המהוון). כנגד קבלת הסכום המהוון מוסכם כי לעתיד – לבוא – ולמשך תקופה הקרויה תקופת ההיוון – יקבל הגימלאי קיצבה חודשית מופחתת כשיעור האחוז שהווַן..."

עם מימוש ההיוון פוקעת זכותו של הגמלאי לחלק מן הקצבה שהיוון, אף אם מתברר בחלוף הזמן כי שוויה המצטבר של ההפחתה על חשבון ההיוון, היינו, הניכוי החודשי, עולה על התשלום החד פעמי שקיבל הגמלאי (בג"צ 3943/13 ליאור אלמגור נ' שר הביטחון, בפסקה 1 (11.2.2016) (להלן: עניין אלמגור)).

 

30.סכום ההיוון, קרי: הסכום החד פעמי אשר משתלם לגמלאי במועד ההיוון, מחושב לפי נוסחה שמרכיביה הם: הקצבה, שלה זכאי הגמלאי במועד ההיוון; האחוז שבחר הגמלאי להוון מתוך קצבתו, שלא יעלה כאמור על 25%; ומקדם ההיוון שנקבע בלוח 1 שבתוספת הראשונה לתקנות ההיוון, בהתאם לגיל הפרישה של הגמלאי (ראו, עניין צוות בעמ' 774; עניין אלמגור בפסקה 3). הניכוי החודשי מחושב בהתאם לאחוז ההיוון שבחר הגמלאי להוון מתוך קצבתו החודשית, המשתנַה מעת לעת. כך, למשל, אם בחר הגמלאי להוון את השיעור המרבי של 25% מקצבתו, זהו השיעור שיופחת מדי חודש בחודשו מהקצבה שלה היה זכאי, אלמלא היוון חלק ממנה. יוצא אפוא, כי בעוד שסכום ההיוון – אשר נקבע בהתאם לשיעור המשכורת הקובעת של הגמלאי ביום שחרורו משירות הקבע, ידוע מראש, הרי שסכומי ההחזר, היינו, הניכויים החודשיים, נתונים לשינוי, בהתאם לשיעורי המשכורת הקובעת בעתיד.

31.יש לציין, כי בעתירה שהוגשה בעניין צוות, נדחתה טענת העותרים (כ-1,370 גמלאי צה"ל, אשר היוונו חלק מקצבתם), כי יש לשנות את הסדר ההיוון הקבוע בתקנות ההיוון, בהיותו גורע מקיצבתם סכומי כסף הגבוהים בהרבה מן הסכום המהוון שקיבלו לידיהם בעת ההיוון. השופט (כתוארו אז) מ' חשין קבע, לעניין זה, כי:

"התוצאה היא, כי ה'החזר' בגין ההיוון אינו תלוי בסכום המהוון. עלול הוא להיות גבוה או נמוך ממנו. ברור למדי כי שלא כבעיסקת הלוואה, תופעה זו מהווה חלק אינטגרלי ותקין מהסדר ההיוון, וכבר עמד על כך בית-המשפט בפרשת הפטקה (שם, 485):

'מלשון התקנה הנ"ל [התקנה המקבילה לתקנה 4 בתקנות 1970] משתמע ברורות כי שעה שבאים לנכות מקצבתו החדשית של גימלאי את הסכום היחסי שהיוון, ייעשה החישוב על פי הקיצבה המגעת לגימלאי כפי שהיא משתנה מזמן לזמן. אמור, איפוא, שהקיצבה המשמשת בסיס לחישוב אינה עומדת בעינה, בסכום אשר על פיו נעשה בשעתו ההיוון, אלא זו הקיצבה השוטפת, המעודכנת כפי ששיעורה משתנה מעת לעת. הנה כי כן, עם גידול שכרו היסודי של העובד גדלה במקביל קיצבתו של הגימלאי ועל פי הקיצבה המוגדלת יחושב הניכוי'...

...

הנה-כי-כן, היוון אינו הלוואה; הסכום המהוון אינו דומה להלוואה; והסכומים המנוכים מקיצבתו של הגימלאי שהיוון מיקצת מקיצבתו אינם מהווים 'פירעונו' של הסכום המהוון..." (שם בעמ' 786).

 

32.עוד יש להבהיר, כי כבכל עסקה כלכלית, גם בהיוון, בעיקר כאשר מדובר בהיוון "לכל החיים", נוטלים שני הצדדים סיכון כלכלי. הגימלאי מסתכן בכך שייאלץ להחזיר את סכום ההיוון שקיבל ביתר, במידה שיאריך חיים, מעבר לתוחלת החיים הממוצעת שגולמה במקדם ההיוון. המדינה, מצדה, נוטלת סיכון כלכלי בכך שהגימלאי יקפח את חייו בטרם עת, מבלי להשיב את מלוא סכום ההיוון שקיבל במלואו, שכן על-פי תקנה 8 לתקנות ההיוון, גמלאי שהיוון קצבתו ונפטר – שאריו יהיו זכאים לקצבת שארים מלאה (עניין צוות בפסקה 29; עניין אלמגור בפסקה 6).

33.משהנחנו את עקרונות ההיוון, אפנה עתה לסקור את הרקע ההיסטורי להתקנתו של תיקון 2012.

בשנת 1970, ומכוח הוראת סעיף 69 לחוק הגימלאות (אשר קדמה לה הוראת סעיף 56 לחוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות), התשי"ד-1954), התקין שר הביטחון את תקנות ההיוון, על-פיהן, כאמור, רשאי גמלאי צה"ל להוון עד 25% מקצבתו החודשית, "לכל החיים".

בשנת 1992, תוקנו תקנות ההיוון במסגרת תקנות שירות הקבע בצבא-הגנה לישראל (גימלאות) (היוון קיצבאות ותביעות נגד צד שלישי) (תיקון), התשנ"ב-1992 (להלן: תיקון 1992). תיקון 1992 שיפר את מצבו של גמלאי צה"ל, אשר בחר להוון את קצבתו החודשית "לכל החיים", באופן שבהגיעו לגיל 70; ובמידה שקיבל קיצבה במשך 20 שנים לפחות – יופסק הניכוי החודשי, והגמלאי יהיה זכאי לקיצבה מלאה, כאילו לא היוון חלק ממנה (סעיף 6א(א)(1) לתקנות ההיוון).

בשנת 1995, הותקנו תקנות שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות) (היוון קיצבאות ותביעות נגד צד שלישי) (תיקון), התשנ"ה-1995 (להלן: תיקון 1995), במסגרת תיקון 1995, שופר, בשנית, מעמדו של גימלאי צה"ל אשר היוון את קצבתו החודשית "לכל החיים", כך שבהגיעו לגיל 70; במידה שקיבל קיצבה במשך 10 שנים לפחות; ומבדיקה שערך הממונה על הגימלאות במשרד הביטחון נמצא, כי סכומי הניכוי החודשי בגין ההיוון עולים על סכום ההיוון שקיבל – יופסק הניכוי החודשי, והגמלאי יהא זכאי למלוא קיצבתו החודשית, כאילו לא היוון חלק ממנה (סעיף 6א(א)(2) לתקנות ההיוון).

בשנת 1997, התקין שר הביטחון את תקנות שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות) (היוון קיצבאות ותביעות נגד צד שלישי), התשנ"ז-1997 (להלן: תקנות 1997), בגדרן שונתה מתכונת ההיוון עבור גמלאי צה"ל, אשר פרש מיום תחולת התקנות והלאה (8.4.1997), באופן שניתנה לו האופציה לבחור בין מספר מסלולי היוון, בדומה להסדרי ההיוון המוצעים לגמלאי שירות המדינה.

בשנת 2012 תוקנו, פעם נוספת, תקנות ההיוון על-ידי שר הביטחון, במסגרת תיקון 2012 – מושא ענייננו – ונוספו להן, בין היתר, תקנות 6א(א1); 6א(א2) ו-6א(א3). יש להבהיר, בהקשר זה, כי טרם פרסומו, אושר תיקון 2012 על-ידי ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת.

על-פי תקנה 6א(א1) לתקנות ההיוון, גמלאי צה"ל שמלאו לו 65 שנים; קיבל קיצבה במשך 15 שנים לפחות; ומבדיקה שערך הממונה על הגמלאות במשרד הביטחון נמצא, כי סכומי הניכוי החודשי עולים על סכום ההיוון שקיבל – יופחת הניכוי החודשי מקצבתו, בשיעור של 80%. תקנה 6א(א2)(1) לתקנות ההיוון קובעת, כי גמלאי צה"ל אשר עומד בתנאי תקנה 6א(א1); וקצבתו "אלמלא הוונה אינה עולה על הסכום הבסיסי" – יופסק הניכוי החודשי מקצבתו. בתקנה 6א(א2)(2) לתקנות ההיוון נקבע, כי גמלאי אשר עומד בתנאי תקנה 6א(א1), ו"קצבתו לאחר ההיוון...אינה עולה על הסכום הבסיסי" – יופחת הניכוי החודשי מקצבתו, "כך שקצבתו המהוונת תהיה שווה לסכום הבסיסי". תקנה 6א(א3), הרלוונטית למקרה דנא, קובעת, כאמור, כי גמלאי צה"ל אשר פרש מהשירות הצבאי מחמת נכותו – יופסק הניכוי החודשי מקצבתו, בהתאם למועד פרישתו מצה"ל הקבוע בטור א' לתוספת השנייה, ובהגיעו לגיל הקבוע בטור ב' לתוספת השנייה.

עינינו הרואות, כי תיקון 2012 היטיב עם גמלאי צה"ל בכלל, ועם גמלאי צה"ל הנכים בפרט, אשר בחרו להוון את קצבתם החודשית, תוך קביעת הסדרים מיטיבים בדבר הפחתה או הפסקת הניכוי החודשי בגין ההיוון.

 

34.הוראת סעיף 12 לתיקון 2012, שעניינה "תחילה ותחולה", היא העומדת במרכז העתירה שלפנינו. להלן תובא הוראת התחולה כלשונה:

"תחילתן של תקנות אלה ב-1 בחודש שלאחר פרסומן, והן יחולו לגבי תשלום קצבאות בעד חודש ינואר 2012 ואילך למי שמתקיים בו האמור בתקנה 6א לתקנות העיקריות, כנוסחן בתקנה 2 לתקנות אלה, ואולם החזר התשלומים שנוכו מהקצבאות בעד התקופה שמינואר 2012 עד יוני 2013 ושלפי תקנה 6א לתקנות העיקריות כנוסחה בתקנה 2 לתקנות אלה, אין לנכותם, ישולם לא יאוחר ממועד תשלום קצבת יולי 2013".

העותר סבור כי הוראת התחולה אינה חוקתית, בהיותה שוללת ממנו את החזר הכספים ששולמו על-ידו ביתר, ומשכך דינה להתבטל. טרם שאדרש לטענותיו הפרטניות של העותר, המופנות כנגד חוקתיותה של הוראת התחולה, מן הראוי לחזור על ההלכה המושרשת הנוגעת להיקף התערבותו של בית משפט זה בתוקפן של תקנות משנה.

35.הכלל הבסיסי הוא, כי כאשר בחקיקת משנה עסקינן, יש לקיימה ולהכשירה, במידת האפשר, לאור החשיבות הרבה הנודעת לחקיקה מעין זו, וכפי שציינתי באחד המקרים "במדינה מודרנית אין המחוקק יכול להקיף את כל שטחי החקיקה על פרטיה ודקדוקיה [ועל כן] חקיקת המשנה היא, אפוא, הכרח בל יגונה ותופעה הכרחית ובתור שכזו יש להתייחס אליה בהבנה ובנכונות ללכת לקראתה" (עע"מ 7201/11 רחמני ד.א. עבודות עפר בע"מ נ' רשות שדות התעופה, בפסקה 28 (7.1.2014) (להלן: עניין רחמני); וראו גם, בג"צ 491/86 עיריית ת"א נ' שר הפנים (פ"ד מא(1) 757, 768-9 (1993); בג"צ 4769/90 זידאן נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד מז(2) 147 (1993)). בעניין צוות נקבע, בהקשר לכך, כי:

"סמכותו של בית-המשפט להכריז על בטלותן של תקנות סמכות צרה היא למדיי, וכדברי בית-המשפט בפרשת הפטקה (שם, 487-486):

'כלל גדול הוא בהלכות פרשנות של דבר חקיקה, כי בית המשפט, המתבקש לבחון תקפותה של חקיקת משנה יהיה נוטה להכשירה וליתן לה תוקף ולא לפסלה, שהרי  יש להעמיד את מחוקק המשנה בחזקתו, כי הוא מבקש  לפעול בגדר הסמכות, שהוענקה לו.'

אם כך על דרך הכלל, קל-וחומר בנושאים מקצועיים כאקטואריה, המייסדים עצמם על משתנים אלה ואחרים - משתנים פיננסיים, כלכליים, סטטיסטיים ועוד - שבית המשפט לא יושיב עצמו על כיסאה של רשות מקצועית אלא אם יימצא לו כי נפל בתקנות פגם חמור ביותר, כי הסדר התקנות חרג באורח קיצוני ומפליג ממתחם הסבירות..." (בפסקה 35).

 

הדברים נכונים, ביתר שאת, כאשר מדובר בחקיקת משנה שאושרה על ידי ועדה מבין וועדות הכנסת, וכפי שנקבע בבג"צ 2651/09 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים (15.6.2011) "אכן, בחקיקת משנה אשר אושרה על ידי אחת מוועדות הכנסת היקף הביקורת שמפעיל בית המשפט מצומצם יותר מזה המופעל כלפי חקיקת משנה רגילה" (שם, בפסקה 10, וראו גם, בג"צ 9232/01 "נח" ההתאחדות הישראלית של הארגונים להגנת בעלי חיים נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(6) 212 (2003)). הטעם לכך הובהר בבג"צ 108/70 מנור נ' שר האוצר, פ"ד כד(2) 442 (1970) בדברי השופט צ' ברנזון: "חקיקת-משנה שכזאת שזכתה לאישורה של ועדה מוועדות הכנסת, המשקפת פחות או יותר בהרכבה הסיעתי את הרכב הכנסת, הרי זו מעין חקיקה עקיפה מטעם הכנסת עצמה" (שם, בעמ' 445, וראו גם, דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א' 324 (התש"ע-2010)).

36.תיקון 2012 אושר, כאמור, על-ידי ועדת העבודה, הרווחה והבריאות בכנסת, ובשל כך עלינו לנהוג באיפוק ובזהירות מיוחדת, טרם שנראה להתערב בחקיקה מעין זו, אשר זכתה לאישור של ועדה מוועדות הכנסת. יחד עם זאת, וכפי שציינתי בעניין רחמני, אין ללמוד מצמצום הביקורת השיפוטית על העדר ביקורת, ומובן כי חקיקת משנה לא תהיה פטורה מהשאלה, האם היא נעשתה במסגרת הסמכות שהוענקה למחוקק המשנה, שאם מדובר בחריגה מסמכות, תוכרז חקיקת המשנה כבטלה ומבוטלת. כמו כן, יש להידרש לשאלת סבירותה של החקיקה, וכאשר מדובר בחקיקת משנה שחוסר הסבירות שדבק בה הוא כה קיצוני או משמעותי, דינה להתבטל (שם בפסקה 28; וראו גם, בג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817 (2003); בג"צ 4350/09 בן צור נ' שר האוצר (12.10.2010)). עוד יש לזכור, בהקשר זה, כי "מושג סבירותן של תקנות מסמיך עצמו - לעולם, ובעיקר - לתכליתו של החוק המסמיך" (עניין צוות בפסקה 35; עניין הפטקה בעמ' 482).

ומכאן אפנה לבחינה חוקתית של הוראת התחולה, בהתאם לכללי המשפט החוקתי. הבחינה תעשה לגבי חקיקה של הכנסת, אך תהליך הבחינה החוקתי נכון גם לגבי תקנות בעלות פועל תחיקתי.

37.בחינת חוקתיותו של חוק תעשה בשלושה שלבים (בג"צ 6427/02 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת פ"ד סא(1) 619 (2006) עמ' 671-669 (להלן: עניין התנועה למען איכות השלטון); בג"צ 1877/14 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת (12.9.2017), בפסקה 41 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור והאסמכתאות שם (להלן: ענין התנועה למען איכות השלטון 2). בשלב הראשון, תבחן השאלה האם החוק פוגע בזכויות אדם חוקתיות המעוגנות בחוק יסוד. אם התשובה לשאלה זו היא בשלילה, מסתיימת הבחינה החוקתית. אם התשובה לשאלה זו היא חיובית, יש לעבור לשלב השני, הבוחן את השאלה האם הפגיעה בזכויות האדם היא כדין. על פי ההלכה הפסוקה, לא כל פגיעה בזכות אדם חוקתית מובילה לקביעה בדבר אי חוקיותו של החוק הפוגע. פגיעה שלא כדין קמה רק כאשר החוק הפוגע אינו מקיים את דרישותיה של פסקת ההגבלה, הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. אם הפגיעה בזכות האדם החוקתית נעשתה כדין, בהתאם לפסקת ההגבלה, מסתיימת הבחינה החוקתית. ואולם, במידה שנקבע כי הפגיעה אינה כדין, יש לעבור לבחינת השלב השלישי והאחרון – שלב הסעד – הבוחן את תוצאות אי החוקיות (ראו גם: בג"צ 1662/05 שושנה לוי ואח' נ' ממשלת ישראל ואח' (3.3.2009) בפסקה 39 (להלן: עניין שושנה לוי); בג"צ 2223/04 יעקב ניסים לוי נ' מדינת ישראל (4.9.2006) בפסקה 13 (להלן: עניין ניסים לוי)).

השלב הראשון: האם הוראת התחולה פוגעת בזכות חוקתית?

38. השלב הראשון, כאמור, בבחינה החוקתית עניינו בשאלה האם החוק פוגע בזכות חוקתית, ש"אם נמצא כי החוק אינו פוגע בזכות, מסתיימת הבדיקה החוקתית" (בג"צ 2442/11 חיים שטנגר, עו"ד נ' יו"ר הכנסת (26.6.2013)). הטענה העיקרית שבפי העותר היא כי מדובר בפגיעה בזכותו החוקתית לשוויון.

הזכות החוקתית לשוויון אינה זכות חוקתית עצמאית ו"דומה שהכול מסכימים כי אין להכיר בשוויון כזכות אם העומדת על רגליה שלה" (אהרן ברק כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה כרך ב 688 (2014). הפסיקה אימצה את הגישה, לפיה הזכות לשוויון נגזרת מהזכות לכבוד האדם, והפרשנות המקובלת היא שחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מעגן גם את החובה לנהוג בשוויון (ברק מדינה דיני זכויות האדם בישראל 275 (2016); עניין התנועה למען איכות השלטון, עמ' 689-685; עניין התנועה למען איכות השלטון 2, בפסקה 4 לפסק דינו של השופט נ' הנדל; בג"צ 3166/14 יהודה גוטמן נ' מדינת ישראל (12.3.2015) פסקה 20 לפסק דינו של הנשיא א' גרוניס).

בהתייחסו לזכות השוויון כזכות אדם חוקתית, ציין הנשיא א' ברק בעניין התנועה למען איכות השלטון, כי:

"הזכות לשוויון הוכרה כזכות אדם בישראל...עיקר ההכרה בזכות לשוויון מעוגנת במשפט המקובל הישראל. ברשימה ארוכה של פסקי דין קבע בית המשפט העליון, כי שוויון הינה זכות הנתונה לכל אדם בישראל...בית המשפט העליון ראה בה מהחשובה שבזכויות האדם. היא מהווה את 'נשמת אפו של המשטר החוקתי שלנו כולו'... היא 'עקרון יסוד חוקתי, השלוב ושזור בתפיסות היסוד המשפטיות שלנו ומהווה חלק בלתי נפרד מהן'... היפוכו של השוויון הינו ההפליה... ההפליה הינה 'הרע-מכל-רע... ההפליה 'היא נגע היוצר תחושת קיפוח ותיסכול. היא פוגמת בתחושת השייכות ובמוטיוואציה החיובית להשתתף בחיי החברה ולתרום לה'...עמד על כך חברי, השופט מ' חשין, בציינו כי 'הפליה מכרסמת עד כלות ביחסים בין בני-אנוש, ביניהם לבין עצמם. תחושת הפליה מביאה לאובדן עשתונות ולהרס מירקם היחסים בין אדם לחברו'... בצדק ציין חברי השופט א' לוי כי 'ההפליה היא רעה החודרת לבסיס המשטר הדמוקרטי, מחלחלת ומקעקעת את יסודותיו, עד שלבסוף היא מביאה להתמוטטותו ולחורבנו'..." (שם, בעמ' 676-675).

הזכות לשוויון והחובה לנהוג בשוויון חלות, ככלל, כלפי קבוצת שוויון, קרי, כלפי קבוצה מסויימת המורכבת מבני אדם או גופים שמתקיימת ביניהם זהות במישור הרלוונטי לנורמה או למדיניות המוחלות באותו עניין - ולא כלפי אלו המצויים מחוץ לקבוצה זו (ראו: עניין ניסים לוי, בפסקה 14; בג"צ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259). בחינת השאלה, האם הוראת התחולה פוגעת בזכות לשוויון נעשית בשני שלבים. בשלב הראשון יש להגדיר מהי קבוצת השוויון, ולבחון קיומו של "שוויון חיצוני", היינו, לבדוק האם נשמר השוויון בין מי שמצוי בתוך הקבוצה לבין מי שמצוי מחוץ לקבוצה. בשלב השני נבדק קיומו של "שוויון פנימי" בין החברים באותה קבוצת שוויון (ראו: בג"צ 5496/97 מרדי נ' שר החקלאות, פ"ד נה(4) 540, 555 (2001); עניין שושנה לוי בפסקה 41).

40.ובחזרה לענייננו. לגישתו של העותר, תיקון 2012 חוקק על מנת לתקן שנים רבות של הפליה בין גמלאי צה"ל הנכים לבין הגורמים הבאים: גמלאי שירות המדינה שפרשו בהגיעם לגיל פרישה; גמלאי שירות המדינה שפרשו מחמת נכותם; וגמלאי כוחות הביטחון (שוטרים וסוהרים) – אשר לגביהם נקבעו, כבר בשנות ה-70, "הוראות חילוץ מיטיבות" מהסדרי היוון "לכל החיים". ואולם, במקום לתקן את המעוות, כך טוען העותר, הגבילה המדינה את תחולתו של תיקון 2012, ובכך "הנציחה את ההפליה ותחושת הקיפוח" של גמלאי צה"ל הנכים, בהשוואה לגמלאי שירות המדינה הרגילים והנכים, לרבות שוטרים וסוהרים.

41.לצורך הדיון, ולשם עריכת הבחינה החוקתית כסדרה, אצא מתוך הנחה כי אכן מדובר בפגיעה בזכות יסוד של העותר, ובעיקר אמורים הדברים, בזכותו החוקתית לשוויון. יחד עם זאת, וכפי שצוין בעניין צוות, ניתן גם לגרוס אחרת, היינו, כי לא קיימת בענייננו פגיעה בזכות החוקתית לשוויון. בעניין צוות, דחה בית משפט זה טענה דומה, אשר הועלתה על-ידי העותרים, בדבר הפלייתם בהשוואה לעובדי מדינה ולשוטרים, בקובעו כי:

"...השינוי בהסדרי ההיוון לעניינם של עובדי המדינה נעשה (בחקיקה ראשית) בשנים 1968 ו-1965 (לתיאור ההליכים ראו פרשת הפטקה), כשלושים שנים קודם השינויים בעניינם של גימלאי צה"ל. פער הזמנים באשר הוא מקשה על השוואה, לא-כל-שכן שלא שמענו מגימלאי צה"ל מה טעם לא ביקשו אף הם, באותן שנים רחוקות, כי מצבם יושווה למצבם של עובדי המדינה. יתר-על-כן, התיקון בחוק לעניינם של עובדי המדינה היה בצימצום התקופה שלהיוון - בתחילה, בשנת 1968, מ"לכל החיים" לתקופה של עשר שנים, ולאחר מכן, בשנת 1975, לתקופה של שש שנים - ותמיהה בעינינו מה לתיקון זה ולעותרים. והרי העותרים זכו להיוון שחושב על-פי אמת מידה של 'לכל החיים', לאמור, ניתן להם סכום כסף גדול משניתן למי שמהוונים אך לשש שנים או לעשר שנים. וכך, לאחר שהיוונו כפי שהיוונו, מהי טענתם כיום ותישמע? אשר להשוואה בין גימלאי צה"ל לבין גימלאי שירות המדינה, ראו עוד: בג"צ 5060/96 קהלני נ' שר הביטחון, פ"ד נד(3) 270, 277".

 

למרות האמור לעיל, אניח, בגדרי הדיון בלבד, כי אכן נפגעה במקרה דנן זכותו החוקתית של העותר לשוויון.

 

42.עם זאת, יש לדחות את טענת העותר, כי גביית תשלומי יתר על-ידי המדינה, במשך כ-13 שנים, ובסכום הנאמד על-ידו בלמעלה ממיליון ₪, מהווה פגיעה בזכותו החוקתית לקניין. אזכיר, כי ההיוון הוא בגדר עסקה כלכלית – אך היא אינה עסקת הלוואה, כאשר ההחזר בגין ההיוון אינו תלוי בסכום המהוון, ועלול להיות גבוה ממנו.

השלב השני: פיסקת ההגבלה

43.כידוע, זכויות האדם המוכרות כזכות חוקתית, ובכלל זה, הזכות לשוויון, אינן זכויות מוחלטות, אלא שהן זכויות "יחסיות" שיש לאזנן אל מול זכויות, ערכים ואינטרסים אחרים, וכפי שנאמר בעניין התנועה למען איכות השלטון 2 "מידת ההגנה על הזכויות החוקתיות בישראל נגזרת מהיחס שבין אותן זכויות לבין זכויות וערכים אחרים שהחברה מעוניינת להגן עליהם" (שם, בפסקה 51; וראו גם: עניין רחמני בפסקה 30; עניין שושנה לוי בפסקה 35). משכך, גם אם נפגעה זכות יסוד כלשהי, ובענייננו מדובר, כאמור, בזכות החוקתית לשוויון, יש לבחון את השאלה, האם הפגיעה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, לפיה:

"אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

מדובר בארבעה תנאים מצטברים, שבהתקיימם תוכר פגיעה בזכות היסוד: הפגיעה צריכה להיעשות על פי חוק או מכוח הסמכה מפורשת בו; החוק, או חקיקת המשנה שהתקבלה מכוח הסמכה מפורשת בחוק, צריכים להלום את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; החוק נועד לתכלית ראויה; והפגיעה בזכות היסוד אינה עולה על הנדרש.

הפגיעה נעשתה בחוק או מכוח הסמכה מפורשת בו

44.בענייננו מתקיים התנאי הראשון, שכן הפגיעה בזכות החוקתית לשוויון היא מכוח הוראת סעיף 12 לתיקון 2012.

בכל הנוגע לתנאי השני, הבודק האם החוק הפוגע הולם את ערכיה של מדינת ישראל, נראה כי תנאי זה מתקיים ואין לראות בו את מרכז הכובד של העתירה, ועל כן, נכון יהיה להתמקד בתנאי השלישי, קרי: האם החוק נועד לתכלית ראויה?

החוק נועד לתכלית ראויה

45.תכלית ראויה הינה תכלית אשר "נועדה להגשים מטרות חברתיות העולות בקנה אחד עם ערכיה של המדינה בכלל, והמגלות רגישות למקומן של זכויות האדם במערך החברתי הכולל" (עניין התנועה למען איכות השלטון, בעמ' 697). אין חולק, בנידון דידן, באשר לתכליתו הראויה של תיקון 2012, אשר נועדה להיטיב עם גמלאי צה"ל, בכלל, ועם גמלאי צה"ל אשר פרשו מחמת נכותם, בפרט. בפסק הדין שניתן בעניין אלמגור – בגדרו נדונה פרשנותה של תקנה 6א(א1) לתקנות ההיוון – התייחס השופט ע' פוגלמן לתכליתו של תיקון 2012, בקובעו, כי:

"18...מטרתו של תיקון 2012 אם כך – והדבר אינו במחלוקת בין הצדדים – היא להיטיב עם גמלאי שירות הקבע בין הגילאים 69-65 שהיוונו חלק מקצבתם...

...

21...נראה, אם כן, שמחוקק המשנה נתן דעתו לעניינם של גמלאים הנמנים על מגזרים מוחלשים או שמצבם הכלכלי אינו מן המשופרים וקבע הסדרים מיוחדים, נפרדים, להטבת מצבם...

...

22...בענייננו, הרקע ליצירת הסדר ההיוון של גמלאי שירות הקבע בצה"ל יכול ללמדנו על תכליתן של תקנות ההיוון. ההיוון הוא הטבה שניתנה וניתנת גם כיום לגמלאי שירות הקבע בצה"ל, ומהותה היא האפשרות שניתנת לגמלאי לקבל סכום כסף חד פעמי שיכול לסייע לו בדרכו החדשה לאחר פרישתו מצה"ל (עניין צוות, עמ' 774). על הסיכוי והסיכון בהסדר ההיוון המקורי ('לכל החיים') ועל השינויים שבהסדר זה עמדנו לעיל, ואין צורך לחזור על הדברים. במטרה זו של הסדר ההיוון יש כדי להקרין על הפרשנות הראויה לתקנה נושא העתירה שלפנינו. ההיוון עצמו הוא הטבה שניתנה לגמלאי שירות הקבע (אשר בוחר אם להשתמש בה אם לאו לפי שיקוליו ונוכח הסיכוי והסיכון הטמונים בה). בה במידה, גם התיקונים בתקנות ההיוון, שלפיהם יבוטל או יופחת הניכוי החודשי בגין ההיוון בהתקיים תנאים מסוימים, הם בבחינת הטבה. משמדובר בהטבה, הרי שאין זה מן הנמנע כי קיים בה מנגנון 'סינון' הקובע את היקף תחולתה – וזו מהותה של הבדיקה שמבצע הממונה בגדר סעיף קטן (3) לתקנה.

23. לזאת מצטרפת החזקה שלפיה המחוקק – ומחוקק המשנה – אינו משחית את מילותיו לריק... ובענייננו – לו התכוון מחוקק המשנה שכלל הגמלאים בגילאים 69-65 שפרשו לפני 15 שנים לפחות יהיו זכאים להפחתה בניכוי החודשי, היה קובע זאת במישרין..." (פסקאות 18, 21, 22 ו-23).

46.השגתו של העותר, בהקשר זה, מופנית אך ורק כלפי הוראת התחולה, אשר נוגדת, כך לטענתו, את תכליתו של תיקון 2012. זאת שכן, בעוד שתיקון 2012, ובכלל זה ההסדר שנקבע בתקנה 6א(א3) לתקנות ההיוון, נועד לתקן את אי-השוויון בין גמלאי צה"ל הנכים לבין גמלאי שירות המדינה הנכים, הרי שקביעת מועד תחולה ליום 1.1.2012, מבלי לקבוע הוראה בדבר החזר כספים ששולמו ביתר, גורמת, על-פי הטענה, לאי-שוויון קשה בין שתי קבוצות אלו, ומסכלת את תכלית הסדר ההיוון שנקבע בתיקון 2012. מנגד, סבורים המשיבים, כי בבסיס תכלית הוראת התחולה עמדו אילוצים תקציביים, שהינם בבחינת שיקולים ראויים ואף הכרחיים. 

הנה כי כן, השאלה הנשאלת היא, אפוא, האם הגבלת תחולתו של תיקון 2012 נועדה לתכלית ראויה? לטעמי, התשובה לכך היא בחיוב. 

47.ראשית, יש להדגיש, כי קביעת הוראת תחולה מפורשת לתיקון 2012 – יש בה כדי ללמד על אומד דעתו המפורש של מחוקק המשנה באשר לתחולתו של תיקון 2012. מעבר לכך, בהצעת חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות) (תיקון – תקופת היוון מרבית לפורשים מחמת נכות), התשע"א – 2010); בדברי ההסבר להצעת החוק; ובמסמך מיום 7.8.2011, אשר נערך על-ידי עו"ד סרן שי פרבר ממחלקת ייעוץ וחקיקה בפרקליטות הצבאית הראשית (במסגרתו סוכמו הדיונים, בנושא זה, בין צה"ל, משרד האוצר ומשרד המשפטים, לאחר שהצעת החוק אושרה על-ידי הממשלה)– לא צוין, כי ההסדר המיטיב יחול, באופן רטרואקטיבי, על גמלאי צה"ל הנכים, וגם לא נאמר, כי ההסדר נועד להשיב לגמלאי צה"ל הנכים ניכויים, שבוצעו בשנים עברו. לא זו אף זו, בישיבת ועדת העבודה, הרווחה והבריאות בכנסת, מיום 9.9.2012, הובהר, כי תיקון 2012 "יחול על כל הקצבאות מינואר 2012, אבל בפועל יכול להימשך בעצם עד המועד לתשלום קצבת יולי 2013. התשלומים יבואו כהחזרים רק באותו מועד" (עמ' 22 לפרוטוקול הישיבה).

48.שנית, יש לציין, כי תיקון 2012 לתקנות ההיוון נלווה להסדר שנרקם בין משרד הביטחון לבין משרד האוצר, בדבר שינוי שיטת עדכון גמלאותיהם של גמלאי צה"ל. בדברי ההסבר לתיקון 2012, נאמר כדלקמן:

 

"לאחרונה, פורסם חוק שירות הקבע בצבא-הגנה לישראל (גימלאות) (תיקון מס' 27), התשע"ב – 2012, שענייננו שינוי שיטת עדכון קצבאותיהם של גמלאי צה"ל. במסגרת הסיכום בין משרד האוצר לבין משרד הביטחון וצה"ל, בעניין שינוי שיטת עדכון קצבאותיהם של גמלאי צה"ל, סוכם, כי יבוצעו מספר תיקונים בחוק ובתקנות, שמטרתם להביא לידי ביטוי את מאפייני שירות הקבע הייחודיים. בין היתר, סוכם, כי יתוקנו התקנות, כך שתתווסף להן הוראה לפיה יוקטן הניכוי בגין היוון גם לגמלאי צה"ל שמלאו להם 65 שנים, אם קיבלו קצבה במשך 15 שנים לפחות וסיימו להחזיר את ההיוון בערכו הריאלי לפי נוסחה שנקבעה. כמו כן, סוכם כי תתווסף לתקנות הוראה בדבר הפסקת הניכוי החודשי בגין ההיוון לגמלאי צה"ל שפרשו מחמת נכות, על פי מועד פרישתו וגילו של הגמלאי, בהתאם להסדר שנקבע בעניין זה. התחייבות בעניין זה אף נמסרה במהלך הדיונים בתיקון מס' 27 בפני ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת". 

לפיכך, מקובלת עליי עמדת המשיבים, כי תכליתה העיקרית של הוראת התחולה היא מתן ביטוי לשיקולים תקציביים שעמדו בבסיס חקיקת תיקון 2012. הדבר אף עולה מעיון בפרוטוקולי הדיונים שהתקיימו בועדת העבודה, הרווחה והבריאות בכנסת, סביב אישור תיקון 2012, מהתאריכים 8.8.2012 ו-9.9.2012. בעניין אלמגור, נקבע, בהקשר זה, כי "מול עיניהם של חברי ועדת הרווחה עמדה התמונה שלפיה ההטבה שבבסיס תיקון 2012 תחול רק על חלק מגמלאי שירות הקבע שמלאו להם 65 שנים וכי הדבר נובע מהסכמות עם משרד האוצר שבבסיסן שיקולים תקציביים". בהתייחס לשאלה, האם תכלית תקציבית היא תכלית ראויה? הדגישה השופטת (כתוארה אז) מ' נאור, בעניין ניסים לוי, את הדברים הבאים:

"משאבי המדינה הם, מטבע הדברים, מוגבלים ובמגוון רחב של תחומים פועלות המדינה ורשויותיה תחת מגבלות תקציביות. הגבלת התקציב ותחימת יעדיו אינן רק מוּבְנוֹת אל תוך התנהלותה של המדינה אלא אף הכרחיות. אכן, סיטואציות בהן קיים הכרח לבצע החלטות חלוקתיות ולבחור את יעדי ההשקעה והקיצוץ טומנות בחובן, לכאורה, גם פוטנציאל לפגיעה בשוויון. על מנת להקיף את מלוא מורכבותם של מקרים בהם עולה טענה של הפליה תקציבית יש לבחון את הדברים תוך מודעות למגבלות התקציביות מחד גיסא ותוך מחוייבות לעקרון השוויון מאידך גיסא. מערכת שיקולים כפולה זו היא שהופכת את הקריטריון על פיו נערכת האבחנה התקציבית למרכזי. במילים אחרות, כאשר הנחת היסוד היא כי לעולם יתקיימו אילוצים תקציביים והפגיעה בשוויון במובנו הפורמאלי תהא לעיתים בלתי נמנעת – הקריטריונים על פיהם יותווה התקציב ועל פיהם ייתחמו גבולות הקבוצות שתזכנה בתקציבים – הם שיקבעו האם המדובר בהפליה פסולה".

49.הנני סבור, כי המועד שנקבע בהוראת התחולה (1.1.2012) נועד לאפשר את מתן ההטבות שנקבעו בתיקון 2012, אשר סביר להניח כי לא היו מוענקות אלמלא הוגבלה תחולתו של התיקון. במילים אחרות, הוראת התחולה מאזנת בין הרצון לחוקק חוק המיטיב עם גמלאי צה"ל הנכים לבין האילוצים התקציביים המוכרים. יפים, לעניין זה, דבריה של השופטת (כתוארה אז) מ' נאור, בעניין שושנה לוי:

"השיקול התקציבי הינו שיקול לגיטימי במסגרת גיבוש מדיניות ציבורית, והוראת חוק המגבילה את תחולתו של חוק מיטיב יכולה להיות לתכלית ראויה, אף אם מתקיימת פגיעה בשוויון, וכל עוד נשמר האיזון בין הרצון לגבש מדיניות חברתית חדשה ומיטיבה ובין התקציב הנתון לשם כך. על כך עמדתי בפרשת ניסים:

'אילוץ תקציבי הוא שיקול לגיטימי במסגרת גיבושה של מדיניות ציבורית ומדיניות כזו יכולה להיות ראויה גם אם גרמה לפגיעה בשוויון. הוראת חוק המשקפת איזון בין הרצוי למצוי, בין תקציב נתון לרצון להשיג יעדים חברתיים יכולה להיות למען תכלית ראויה...'".

עוד ראוי להביא, בהקשר לכך, את דבריו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין בבג"צ 1334/11 פלוני נ' בית הדין הארצי לעבודה (5.7.2012):

"לא אחת נכתב על גישתו המגבילה של המחוקק באשר לתשלום רטרואקטיבי של העברות סוציאליות; למשל – 'חקיקה סוציאלית מתאפיינת בכך, שהיא באה ביסודה לטפל במצבו העכשוי והעתידי של המוטב בה, תוך מבט רטרואקטיבי מוגבל. תקציבי הציבור לא היו עומדים בהטלת הרטרואקטיביות ברקמה פתוחה ביישומם של הסדרים מיטיבים, והדברים אמורים לא רק בנידון דידן. אכן, יתכנו מקרים שבהם מוצבת בהחלת זכאויות, פדות הגורמת עגמת נפש למי שנפל בצדו הלא-זוכה של מתרס הזכאות, אשר הכרח להציבו במקום כלשהו. זהו אותו איזון, בין התכלית הסוציאלית לאילוצים תקציביים...'".

בהינתן האמור, נראה כי הוראת התחולה נועדה לתכלית ראויה, אף אם מתקיימת, במידת מה, פגיעה בשוויון. אולם בכך לא תמה הבחינה, ויש לבחון את שאלת המידתיות.

המידתיות

50.כידוע, כדי לצלוח את מבחני פסקת ההגבלה, הפגיעה בזכות החוקתית נדרשת להיות במידה שאינה עולה על הנדרש (עניין התנועה למען איכות השלטון 2, בפסקה 53 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור). מבחן המידתיות נחלק לשלושה מבחני משנה. המבחן הראשון הוא מבחן "הקשר הרציונאלי", הבוחן קיומה של התאמה בין האמצעי שננקט על-ידי המחוקק לתכליתו של החוק. המבחן השני הוא מבחן "האמצעי שפגיעתו פחותה", הבוחן האם ניתן לממש את התכלית בדרך פוגענית פחות. מבחן המשנה השלישי הוא מבחן "המידתיות במובן הצר", הבוחן את היחס בין התועלת הצומחת מהשגת התכלית הראויה לבין היקף הפגיעה בזכות החוקתית (עניין התנועה למען איכות השלטון, בעמ' 709-705).

נבחן, אפוא, את השאלה, האם צולחת הוראת התחולה את כל מבחני המשנה של עקרון המידתיות?

מבחן המשנה הראשון – מבחן הקשר הרציונאלי

51.במסגרת מבחן זה, נבחנת ההתאמה בין דבר החקיקה, הפוגע בזכות החוקתית, לבין התכלית, אותה הוא נועד להגשים (עניין התנועה למען איכות השלטון 2, בפסקה 54; וראו גם, בג"צ 8276/05 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הביטחון, פ"ד סב(1) 1, 37-36 (2006); ובג"צ 10203/03 "המפקד הלאומי" בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סב(4) 715, 783 (2008)). סבורני, קיים קשר רציונאלי בין הוראת התחולה לבין התכלית העומדת ביסודה. כפי שפורט לעיל, הגבלת תחולתו של תיקון 2012 נועדה לאפשר, מצד אחד, את חקיקתו של התיקון, והענקת ההטבות שעוגנו במסגרתו, ומצד שני, לשמור על המסגרת התקציבית המוגבלת. לפיכך, ניתן לומר כי הוראת התחולה השיגה את המטרה, ואפשרה את חקיקת תיקון 2012, תוך עמידה במגבלות התקציביות.

מבחן המשנה השני – מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה

52.במסגרת מבחן זה, יש לשאול האם הגבלת תחולתו של תיקון 2012 היא בגדר אמצעי שדרכו מושגת תכליתו של התיקון בדרך פוגענית פחות בזכות לשוויון? נקבע, בהקשר זה, כי אין לתור אחר כל אמצעי שפגיעתו פחותה בזכות המוגנת, אלא שמדובר "באמצעי שפגיעתו פחותה מבין אמצעים אחדים אשר כולם משיגים את תכלית החקיקה" (בג"צ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 387 (1997)). במילים אחרות, מדובר באמצעי המשיג את תכליתו של החוק תוך פגיעה פחותה בזכות המוגנת, כך שמדובר בשני תנאים מצטברים, וכפי שנקבע בבג"צ 2651/09 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים (15.6.2011) "הבחינה מתמקדת אפוא רק באותם אמצעים המגשימים את התכלית באותה מידה או במידה דומה" (בפסקה 18 לחוות דעתה של השופטת (כתוארה אז) מ' נאור).

53.כפי שראינו לעיל, בשל המגבלות התקציביות, האמצעי שנבחר על-ידי מחוקק המשנה לממש את תכליתו של תיקון 2012 הוא, כאמור, הגבלת תחולתו ליום 1.1.2012. העותר מלין על כך, ולטענתו יש לבטל את מועד התחולה, ותחת זאת לקבוע בעניינו מועד תחולה למפרע. אין בידי לקבל טענה זו של העותר. כידוע "נורמות משפטיות חלות מכאן ואילך ולא למפרע, כאשר המועד הקובע לתחולתן הוא מועד כניסתן לתוקף" (רע"פ 4562/11 אבראהים מוחתסב נ' מדינת ישראל (7.3.2013) בפסקה 11 (להלן: עניין מוחתסב). לפיכך, ובהעדר הוראת תחולה מפורשת, נתגבשה בהלכה חזקה פרשנית, לפיה אין, ככלל, תחולה למפרע של חוקים (בג"צ 7691/95 ח"כ גדעון שגיא ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד נב (5) 577 (1998) (להלן: עניין שגיא). "זהו 'כלל של פרשנות'...הוא יונק את כוחו מהגישה, כי חקיקה למפרע נוגדת עקרונות יסוד של השיטה, ואין להניח, כי המחוקק ביקש להשיג תכלית העומדת בניגוד לעקרונות יסוד אלה..." (עע"א 1613/91 אורית ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו (2) 765, 767-766 (1992)).

54.זאת ועוד, המועד אשר נקבע בהוראת התחולה אינו מקרי או שרירותי, אלא הוא מייצג את המועד בו נכנס תיקון 2012 לתוקפו. יש להבהיר, כי בקביעת מועד התחולה, קיים, כמעט תמיד, אלמנט כלשהו של שרירותיות (בג"צ שושנה לוי, בפסקה 37). בעניין שגיא נאמר, בהקשר לכך:

"אכן, אין תשובה טובה יותר: המועד צריך לבטא, בתוך מתחם סביר של זמן, איזון של האינטרסים הנוגעים לעניין. מעבר לכך, כל מועד שייקבע, אפילו בתוך מתחם זה, יהיה בהכרח שרירותי במידת-מה" (שם, בעמ' 610).

יפים, לעניין זה, גם דבריו של השופט מ' חשין (כתוארו אז) ב-דנ"א 5916/02 "משמר" חברה לשמירה ביטחון ושירותים בע"מ נ' אליהו חברה לביטוח בע"מ (18.9.2002): "זה דינם של מועדים, של מישקלות ושל מידות, שבקצה-קצהם גבולותיהם שרירותיים הם. וזה ככל הנראה ויתורו של הצדק (הנחזה) לסדר".

כך גם ציין חברי השופט י' עמית בעניין מוחתסב:

"בכל קביעה של מועדים, מידות, ומשקלות יש מידה של שרירות, כגון בקביעת מועדי התיישנות של עבירות ועונשים (בג"ץ 5193/99 קיבוץ יחיעם נ' ממשלת ישראל, בעמ' 2 לפסק דינו של השופט מ' חשין (7.2.2000)). כך דרכו של המחוקק, כך גם דרכה של ההלכה, וכבר שנינו ולמדנו כי 'כל מידת חכמים כן, העמידוה יתד ולא תמוט' וכי 'שיעורין הם הלכה למשה מסיני' (בבלי ערובין ד, א ירושלמי פאה א, א) (על מידות ומשקלות בהלכה, ראו: יצחק עמית פרשת השבוע עיונים משפטיים בפרשיות התורה פרשת כי תצא עמ' 185, 190-189 ((התשע"ב))".

כאמור, זולת מימד כלשהו של שרירותיות, אשר מאפיין כל קביעת מועד – מועד התחולה שנקבע בתיקון 2012 לא היה שרירותי, ונקבע בהתאם למסגרת התקציבית המוגבלת.

55.עולה מן המכלול, כי הגבלת תחולתו של תיקון 2012 עונה על מבחן המשנה השני, ולטעמי, האמצעי שנבחר הוא האמצעי שפגיעתו פחותה, שכן לא קיימת חלופה אחרת המגשימה את תכליתו של תיקון 2012, בדרך פוגענית פחות בשוויון. 

מבחן המשנה השלישי – מבחן המידתיות "במובן הצר"

56.מבחן זה בודק את היחס בין התועלת הצומחת מהשגת התכלית הראויה לבין היקף הפגיעה בזכות החוקתית. מדובר במבחן "הבוחן את תוצאותיה של החקיקה. הוא מתמקד באפקט שיש לה על זכות האדם החוקתית... בחינה זו היא בעלת אופי ערכי. היא מבוססת על עקרונות של איזון. היא מבטאת תפיסה של סבירות... היא בוחנת את היחס שבין התועלת (בהגשמת התכלית הראויה) לבין הנזק (הפגיעה בזכויות האדם)... יחס זה צריך להיות מידתי... נדרש, איפוא, 'יחס סביר בין הפגיעה... לבין היתרון החברתי הצומח מן הפגיעה'" (עניין התנועה למען איכות השלטון, בעמ' 708-707; וראו גם, בג"צ 6304/09 לה"ב – לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (2.9.2010), בפסקה 116). במסגרת בחינה זו, יש ליתן את הדעת למעמדה של הזכות החוקתית ולמידת הפגיעה בה, לעומת האפשרות לפגיעה באינטרס הציבורי העומד ביסוד החקיקה (עניין רחמני, בפסקה 39; ובג"צ 2442/11 חיים שטנגר, עו"ד נ' מדינת ישראל (26.6.2013)).  

57.על התועלת הרבה הגלומה בתיקון 2012, ועל המטרות אותן הוא מבקש להגשים, עמדתי בפסקה 45 לעיל, ואין צורך לחזור על הדברים. יש לזכור, כי תיקון 2012, ובכלל זה, ההסדר שנקבע בסעיף 6א(א3) לתקנות ההיוון, והוראת התחולה, אינם באים לשלול, לפגוע, או לגרוע זכויות, הטבות או מענקים, אלא להיטיב עם גמלאי צה"ל הנכים. יפים, לעניין זה, דבריו של השופט ע' פוגלמן בעניין אלמגור: "ההיוון עצמו הוא הטבה שניתנת לגמלאי שירות הקבע... בה במידה, גם התיקונים בתקנות ההיוון, שלפיהם יבוטל או יופחת הניכוי החודשי בגין ההיוון בהתקיים תנאים מסוימים, הם בבחינת הטבה. משמדובר בהטבה, הרי שאין זה מן הנמנע כי קיים בה מנגנון 'סינון' הקובע את היקף תחולתה" (בפסקה 22).

דומה בעיני, כי "הנזק" הצפוי לעותר כתוצאה מהפגיעה הנטענת בזכותו לשוויון – היינו, שלילת החזר תשלומי ההיוון ששולמו על-ידו ביתר, מאז הגיעו לגיל 50 – הינו קטן ביחס לתועלת הגלומה בתיקון 2012. בבג"צ ניסים לוי, צוין, בהקשר זה, כי:

"לו בבואן לקבוע מדיניות ציבורית חדשה המבקשת להיטיב, לשפר או לייעל דבר מה, היו רשויות המדינה כבולות על ידי העבר, היה הדבר מוביל לשיתוק ולחוסר יכולת להנהיג שינויים. כלל המחייב את המדינה להחיל כל שינוי מיטיב אותו היא מבקשת להנהיג גם למפרע, יהווה הלכה למעשה בלם לשינויים שכן עלויותיו של כל שינוי מדיניות מיטיב גדלות משמעותית שעה שהוא מוחל גם למפרע, להבדיל מהפעלתו כשהוא צופה פני עתיד" (בפסקה 39).

לפיכך, נראה כי הוראת התחולה עומדת במבחן המשנה השלישי, שכן התועלת שבתיקון 2012 עולה באופן משמעותי על הפגיעה בזכות החוקתית לשוויון. כפי שציינה השופטת (כתוארה אז) מ' נאור בעניין שושנה לוי, אף אני סבור, כי יש להימנע "ממצב בו תימנע המדינה בעתיד מלחוקק חוקים מיטיבים מתוך ידיעה כי אין דרך להגביל את תחולת ההטבה בזמן" (שם, בפסקה 58).

השלב השלישי – הסעד החוקתי

58.ראינו, אפוא, כי הוראת התחולה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, ומשכך מתייתר הצורך לדון בשאלת הסעד. בבחינת למעלה מן הצורך, אומר כי אף לו נקבע, כי הוראת התחולה אינה עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה, ייתכן שלא היה מקום לקבל את העתירה. זאת שכן, ביטולה של הוראת התחולה יעמיס על שכמה של המדינה נטל כספי בלתי מבוטל, ומדובר, בסופו של יום, בהתערבות יתרה במלאכתו של מחוקק המשנה. עמד על כך המשנה לנשיא א' מצא, בבג"צ 6758/01 ליפשיץ נ' שר הביטחון, פ"ד נט(5) 258, (2005), בציינו:

"...אף במקום שהסדר חקיקתי פוגע בשוויון מוטל על בית-המשפט לשקול אם התרופה הראויה בנסיבות העניין היא הרחבת היקפו של ההסדר כדי להחילו גם על המופלים לרעה. הרחבת היקפו של הסדר מפלה אמנם מהווה תרופה חוקתית מקובלת לביטול ההפליה שבה לוקה ההסדר, אך הענקתה של תרופה זו אינה פועל יוצא הכרחי מן הקביעה שההסדר מפלה. כדברי השופט ברק: 'השימוש בתרופה זו אינו עניין מכאני. יש לבדוק בכל מקרה אם ההרחבה אפשרית. יש לבחון אם היא פשוטה לביצוע, ואם אין בה התערבות יתרה במירקם החקיקתי. יש להתחשב בהשפעות התקציביות'...

...

...קבלת העתירות תביא, אפוא, להטלת מעמסה כספית אדירה על תקציב הביטחון. גם אלמלא הפגם שבו לקתה עצם הנהגתו של ההסדר, כסבור הייתי שלאור הנתונים שפורטו, חיוב המשיבים להרחיב את תחולתו כדרישת העותרים הוא בלתי-סביר" (שם, בעמ' 277-276).

59.סיכומם של דברים: תיקון 2012 נועד להעניק הטבה לגמלאי צה"ל הנכים מכאן ואילך. התקציב שהוקדש למטרה זו מוגבל, ובשל כך צומצמה תחולתו של תיקון 2012. לא נעלמה מעיניי העובדה, כי אי החלת ההסדר, שנקבע בסעיף 6א(א3) לתקנות ההיוון, באופן רטרואקטיבי על העותר – נושאת בחובה משמעות כלכלית עבורו. יחד עם זאת, יש לזכור, כי תיקון 2012 "לא בא לשלול, לפגוע או לצמצם זכויות, הטבות או מענקים", אלא נועד להיטיב עם גמלאי צה"ל הנכים, אשר בחרו מרצונם להוון את קצבתם "לכל החיים". עוד יש להזכיר, כי הפגיעה הנטענת נובעת, בסופו של דבר, מעסקת היוון שהעותר בחר להתקשר בה מרצונו, תוך ידיעה שקיים בה סיכון כי הוא ייאלץ להחזיר את סכום ההיוון ביתר.

לנוכח האמור, עתירתו של העותר אינה מבססת כל עילה חוקתית לפסילתה או לשינויה של הוראת התחולה. כך גם, אינני רואה מקום להעניק לעותר את הסעדים החלופיים שנתבקשו על-ידו, קרי: קביעה של הוראת תחולה ספציפית בעניינו, או השבת הסכומים ששולמו על-ידו ביתר, מעבר לסכום ההיוון שקיבל במועד פרישתו.

סוף דבר

60.על יסוד המפורט לעיל, אציע לחבריי לדחות את העתירה, ללא צו להוצאות.

ש ו פ ט

המשנה לנשיאה ח' מלצר:

אני מסכים.

המשנה לנשיאה

השופט י' עמית:

אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שהם.

ניתן היום, ‏ז' בשבט התשע"ח (‏23.1.2018).

המשנה לנשיאה

ש ו פ ט

ש ו פ ט

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   16059340_I08.doc   יא

 

משרדנו לא ייצג בתיק זה

אודות המחבר:

בית המשפט העליון הוא ערכאת הערעור העליונה ומתוקף תפקיד זה הוא שומע ערעורים (בזכות) על פסקי דין של בית משפט מחוזי, ויכול לשמוע ערעורים, לאחר בקשת רשות, על החלטות של בית משפט מחוזי שאינן "פסק דין", וגם ערעור על פסקי דין של בית המשפט המחוזי, כאשר המחוזי דן בערעור על פסק דין של בית משפט השלום. כמו כן, הוא משמש כבית המשפט הגבוה לצדק (בג"צ) וככזה אמון על קיומו של שלטון החוק והבטחת חוקיות פעולתן של רשויות המדינה. הצלחות המשרד | דירוג המשרד | משרדנו בפייסבוק

תגיות - מונחים נוספים בתחום
משפט פלילי | פסיקה | פסקי דין | פסקי דין פלילי | מאגר משפט פלילי | מאגר משפטי | פסיקה עליון | פס"ד פלילי

הצלחות המשרד בתחום
סטודנט למשפטים שהודה בהונאה בבחינה לא יורחק מהלימודים בקריה האקדמית אונו ביטול כתב אישום בעבירות אלימות בתוך המשפחה סגירת תיק מחוסר אשמה למנהל בית ספר שהואשם בהטרדה מינית של מורות הכפופות לו סגירת תיק פלילי לקטין בעבירת תיווך בסמים ביטול רישום משטרתי ללקוח שנחשד במסירת ידיעה כוזבת לרגל חגיגות 70 שנות עצמאות למדינת ישראל שחרור ממעצר חשוד בעבירות זיוף מסמכים וקבלת דבר במרמה

זקוק לייעוץ אישי ומקצועי בנושא?

אתה מוזמן ליצור עימנו קשר ונשמח לסייע ולהציע לך מענה ופתרון מקצועי בנושא על פני כל שעות היממה. הפניה אינה כרוכה בהתחייבות כל שהיא מצידך.

בטלפון: 077-5006206 או בנייד: 052-6885006

בדוא"ל: office@dok.co.il

או מלא את הפרטים בטופס הבא ונחזור אליך בהקדם:

הפניה הינה ישירות אל עורכי דין פליליים במשרד. עורך דין פלילי מטעמנו יחזור אליכם בהקדם.


נושאים קשורים מהפורום המשפטי
משפט פלילי ללא פסק דין במשך שנים
זאם | 14:48 29/01/2017
משפט פלילי ללא פסק דין במשך שנים
עו''ד אלעד שאול אלבז | 13:08 07/02/2017
ביטול משפט פלילי
יצחק | 08:13 14/10/2016
ביטול משפט פלילי
עו''ד אלעד שאול אלבז | 18:53 14/10/2016
חוסר וודאות לגבי משפט פלילי
גילי | 21:37 28/11/2014
חוסר וודאות לגבי משפט פלילי
עו''ד איילון בירנבוים | 06:59 02/12/2014